Uchwała z dnia 1993-05-05 sygn. I PZP 15/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt I PZP 15/93

Uchwała

Sądu Najwyższego

z dnia 5 maja 1993 r.

Przewodniczący: sędzia SN M. Mańkowska,

Sędziowie SN: A. Filcek, J. Iwulski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora J. Szewczyka, w sprawie z powództwa E. P. przeciwko Szkole Podstawowej nr […] w S. o uznanie odwołania z funkcji wicedyrektora za bezskuteczne, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., postanowieniem z dnia 27 stycznia 1993 r. sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

I. Czy nauczycielowi mianowanemu odwołanemu z funkcji kierowniczej (wicedyrektora) na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 z późn. zm.) przysługuje roszczenie o orzeczenie bezskuteczności odwołania i przywrócenie do dalszego pełnienia funkcji kierowniczej w szkole w związku z zarzutami dotyczącymi bezzasadności i niezgodności z prawem trybu odwołania, czy też w takim przypadku ma zastosowanie art. 69 k.p. wyłączający możliwość dochodzenia tych roszczeń?

II. Czy warunkiem odwołania z końcem roku szkolnego nauczyciela z funkcji kierowniczej przez organ, który mu ją powierzył, jest otrzymanie negatywnej oceny pracy (art. 38 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. Nr 95, poz. 425 z późn. zm.)?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Nauczycielowi mianowanemu odwołanemu z funkcji wicedyrektora szkoły, powierzonej na czas nieokreślony, z naruszeniem art. 37 ust. 1 lub art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) nie przysługuje roszczenie o orzeczenie bezskuteczności odwołania czy o przywrócenie do pracy na dotychczasowym stanowisku; przysługuje mu natomiast roszczenia o odszkodowanie na podstawie stosowanych odpowiednio art. 45 § 2 i art. 47¹ kodeksu pracy.

2. Warunkiem odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego z inicjatywy własnej organu, który funkcję kierowniczą powierzył, jest otrzymanie przez nauczyciela negatywnej oceny pracy (art. 38 pkt 2 lit. a) ustawy powołanej w pkt 1.

Uzasadnienie

Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne na tle następującego stanu faktycznego:

Powódka E. P., będąc nauczycielem mianowanym, pełniła funkcję wicedyrektora Szkoły Podstawowej nr […] w S., powierzoną jej decyzją Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w S. z dnia 1 września 1985 r. Dyrektor Szkoły, powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie światy, odwołał powódkę z dniem 31 sierpnia 1992 r. z tej funkcji za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Powódka domagała się uznania tej decyzji za bezskuteczną, zarzucając jej, że nie zawierała ona uzasadnienia i została podjęta bez opinii organu prowadzącego szkołę i rady pedagogicznej. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w S. wyrokiem z dnia 10 listopada 1992 r. sygn. akt (...) oddalił powództwo, przyjmując, że skoro odwołanie nastąpiło z końcem roku szkolnego, to nie wymagało uzasadnienia, a ponadto, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby brak opinii organu prowadzącego szkołę, rady szkoły i rady pedagogicznej skutkował bezskuteczność odwołania.

Sąd Wojewódzki, rozpoznając rewizję powódki od tego wyroku, zważył m.in., że zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) spory ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy. Jednakże obecnie zasady powierzania stanowisk kierowniczych i odwoływania z nich reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w której nie ma zapisu odpowiadającego art. 98 ust. 2 Karty Nauczyciela. Powoduje to wątpliwość w zakresie dopuszczalności drogi sądowej o przywrócenie do pracy na stanowisko kierownicze nauczyciela mianowanego. Za wyłączeniem takiej drogi przemawia, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, fakt, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie powoduje rozwiązania stosunku pracy nauczyciela mianowanego. Wątpliwości Sądu Wojewódzkiego w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wzbudza także kwestia skutku braku zasięgnięcia opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej oraz ocena, czy w świetle art. 38 pkt 2 tej ustawy odwołanie nauczyciela ze stanowiska wicedyrektora szkoły z końcem roku szkolnego należy do sfery swobodnej oceny organu uprawnionego do odwołania, czy też muszą tego odwołania dotyczyć przyczyny wymienione w pkt 2 lit. a lub b tego przepisu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) wprowadzono istotne zmiany w regulacji dotyczącej powierzania funkcji wicedyrektora szkoły i odwoływania z niej. Artykuł 97 pkt 13 tej ustawy zmienił art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) przez nadanie mu brzmienia, iż zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole określają odrębne przepisy. Obecnie Karta Nauczyciela nie reguluje więc tej kwestii, a odrębne przepisy zawiera ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stanowi ona w art. 37 ust. 1, że w szkole, w której tworzy się stanowisko wicedyrektora i inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych funkcji i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Powierzenie funkcji wicedyrektora szkoły może nastąpić na czas określony lub na czas nie określony. Wynika to zarówno z porównania regulacji dotyczącej stanowiska wicedyrektora szkoły z normą art. 36 ust. 3 tej ustawy dotycząca dyrektora szkoły, jak i wprost z treści ust. 2 art. 37 cyt. ustawy. Do powódki nie miał zastosowania art. 108 ust. 2 ustawy o systemie oświaty dotyczący wyłącznie dyrektorów szkół, należało więc uznać, że funkcję wicedyrektora szkoły powierzono jej na czas określony. Odwołania ze stanowiska wicedyrektora szkoły, oprócz art. 37 ust. 1 cyt. ustawy zawierającego warunek zasięgnięcia opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, dotyczy także art. 38 cyt. ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich stanowisk kierowniczych, a takim jest stanowisko wicedyrektora szkoły (argument z treści art. 37 ust. 1 cyt. ustawy). Równoczesne stosowanie, przy odwołaniu wicedyrektora szkoły, art. 37 ust. 1 i art. 38 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że niezbędne we wszystkich przypadkach odwołania wicedyrektora określonych w art. 38 jest zasięgnięcie opinii wszystkich organów wymienionych w art. 37 ust. 1. Oczywiście, jeśli odwołanie następuje na wiosek jednego z organów wymienionych w art. 38 pkt 2 lit. b, to opinię powinny wyrazić tylko pozostałe organy.

Zgodnie z art. 38 ustawy o systemie oświaty nauczyciel może być odwołany z funkcji kierowniczej (wicedyrektora) w szkole:

1) na własną prośbę za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

2) z końcem roku szkolnego, a w uzasadnionych przypadkach także w czasie roku szkolnego za trzymiesięcznym wypowiedzeniem:

a) z inicjatywy własnej organu, który funkcję kierowniczą powierzył - w razie otrzymania negatywnej oceny pracy,

b) na umotywowany wniosek rady szkoły lub placówki, rady pedagogicznej albo organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą lub placówką.

Dla oceny charakteru odwołania z funkcji wicedyrektora szkoły i ewentualnych roszczeń nauczyciela odwołanego z naruszeniem zasad wyrażonych w omawianych przepisach należy przypomnieć poprzednio obowiązującą regulację oraz przeanalizować różnice między nimi. Poprzednio kwestię tę regulował art. 17 ust. z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), stanowiący, że organ nadzorujący szkołę, który powierza nauczycielowi funkcję kierowniczą, może odwołać go z tej funkcji z końcem roku szkolnego za trzymiesięcznym uprzedzeniem, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również w czasie roku szkolnego. W tym stanie prawnym występowały więc jedynie dwa przypadki odwołania dyrektora ze szkoły, przy czym pierwszy - na koniec roku szkolnego - nie miał wskazanych żadnych przesłanek (zależał więc od swobodnego uznania organu nadzorującego), a drugi - przed końcem roku szkolnego - wymagał zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. W przepisie art. 38 ustawy o systemie oświaty nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji nauczyciela sprawującego funkcję kierowniczą w szkole. Przede wszystkim należy uznać, że został całkowicie wyeliminowany przypadek umożliwiający odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej na zasadzie swobodnego uznania. Problemu tego dotyczy drugie z przedstawionych zagadnień, a do udzielonej odpowiedzi prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak i logiczna. Przepis pkt 2 art. 38 ustawy o systemie oświaty stanowi normę prawną wyrażoną w jednym zdaniu. Skoro więc na wstępie przepis ten wymienia dwa przypadki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (na koniec roku szkolonego i w czasie roku szkolnego), to logiczne jest, że przesłanki wymienione w lit. a i b dotyczą obu tych przypadków. Gdyby ustawodawca zamierzał wyeliminować w wypadku odwołania z końcem roku szkolnego przesłanki wymienione w tych podpunktach, to logiczne byłoby wyodrębnienie tego wypadku do osobnego punktu, tak jak to uczyniono z odwołaniem na własną prośbę. Przyjęcie, że przesłanki wymienione w lit. a i b. dotyczą tylko odwołania w czasie roku szkolnego prowadziłoby do niezrozumiałego, nadmiernego zróżnicowania sytuacji. Odwołanie z końcem roku szkolnego należałoby do sfery całkowicie swobodnego uznania, a odwołanie w czasie roku szkolnego, oprócz przyczyn wymienionych w lit. a lub b ponadto musiałoby być szczególnie uzasadnione. O wiele bardziej uzasadnione jest przyjęcie, że przy odwołaniu z końcem roku szkolnego niezbędne jest tylko występowanie przyczyn określonych w lit. a lub b, a przy odwołaniu w czasie roku szkolnego ponadto dalsza przyczyna polegająca na "uzasadnionym przypadku". Wreszcie, gdyby przyjąć, że cała treść przepisy od przecinka i słów "a w uzasadnionych przypadkach" odnosi się tylko do odwołania w czasie roku szkolnego, to należałoby uznać, że odwołanie z końcem roku następuje bez wypowiedzenia. Taki skutek byłby sprzeczny z logiczną konstrukcją całego artykułu. W konsekwencji przyjąć należy, że także przy odwołaniu ze stanowiska kierowniczego z końcem roku szkolnego niezbędna jest negatywna ocena pracy lub wniosek odpowiednich rad. Skutkuje to udzielenie odpowiedzi jak w punkcie drugim uchwały.

Analiza poprzedniego i aktualnego stanu prawnego wskazuje, że charakter odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole nie uległ zasadniczej zmianie. Przede wszystkim odwołany z tej funkcji nauczyciel w dalszym ciągu pozostaje nauczycielem mianowanym i nie dochodzi do rozwiązania stosunku pracy. W tej sytuacji możliwe jest wykorzystanie dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego powstałego na tle art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela. Problematyką tą Sąd Najwyższy zajmował się w uchwale z dnia 27 sierpnia 1986 r. III PZP 54/86, OSNCP 1987, z. 8, poz. 112, w której wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) nie wyłącza drogi sądowej do dochodzenia przez nauczyciela mianowanego, odwołanego z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego, roszczenia o przywrócenie do pracy na stanowisko kierownicze. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy uznał, że przewidziany w art. 98 ust. 2 sądowy tryb dochodzenia roszczeń nie został wyłączony w sprawach unormowanych w ust. 3 art. 17 Karty Nauczyciela, a zatem taki tryb postępowania obowiązuje również w sprawach o przywrócenie do pracy nauczyciela na stanowisko kierownicze, z którego został on odwołany z końcem roku szkolnego. Przesądza to o dopuszczalności w tych sprawach drogi sądowej. Ponieważ przy odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej nie dochodzi jednak do rozwiązania stosunku pracy, to nie można stosować art. 69 k.p. o wyłączeniu przepisów z zakresu rozpatrywania sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzenia i o przywróceniu do pracy, skoro normy o charakterze szczególnym, jakimi są art. 17 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 2 Karty Nauczyciela, uznały dopuszczalność drogi sądowej. Sąd Najwyższy przyjął, że brzmienie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela pozwala uznać, iż unormowanie zawarte w nim w sposób wyczerpujący i całościowy reguluje odwołanie nauczyciela mianowanego z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego, i to w sposób odmienny od przepisów kodeksu pracy dotyczących wypowiedzenia. Przepis ten nie dawał organowi nadzorującemu szkołę, który odwoływał nauczyciela z funkcji kierowniczej, żadnych w tym względzie kryteriów, jakimi powinien kierować się przy odwołaniu z końcem roku szkolnego, pozostawiając taką decyzję wyłącznie do uznania tego organu. Ostatecznie Sąd Najwyższy przyjął, że odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej z końcem roku szkolnego ma charakter unormowania całościowego i wyczerpującego, co nie pozwala na posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu pracy dotyczących wypowiedzenia umowy o pracę oraz wypowiedzenia warunków pracy i płacy na podstawie ust. 1 art. 98 Karty Nauczyciela.

W innej uchwale z dnia 15 sierpnia 1986 r. III PZP 50/86 (OSNCP 1987, z. 7, poz. 97) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zasadności odwołania nauczyciela mianowanego z funkcji kierowniczej. Jeżeli jednak odwołanie następuje przed zakończeniem roku szkolnego, dopuszczalne jest badanie, czy odwołanie nastąpiło w szczególnie uzasadnionych wypadkach (art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przyjął, że nie ma podstaw - z mocy art. 98 ust. 1 Karty Nauczyciela - do stosowania przepisów kodeksu pracy, a w szczególności art. 42 oraz art. 68 i nast. k.p. Powierzenie bowiem funkcji kierowniczej nie zmienia charakteru zatrudnienia na podstawie mianowania; jest powierzeniem tylko dodatkowej funkcji i nie przekształca zatrudnienia opartego na mianowaniu w zatrudnienie na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 § 1 k.p., albowiem odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej jest tylko odwołaniem z funkcji i nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej nie może być także uznane za wypowiedzenie zmieniające. Prowadziłoby to bowiem do zmniejszenia trwałości zatrudnienia nauczyciela, gdyż w przypadku odmowy przyjęcia nowych warunków stosunek pracy nauczyciela mianowanego zostałby rozwiązany ze skutkiem wypowiedzenia dokonanego przez zakład pracy (art. 42 § 3 k.p.), a więc w sposób nie przewidziany w art. 23 Karty Nauczyciela. Z tego względu Sąd Najwyższy uznał, że art. 42 § 1-3 k.p. nie miał zastosowania do stosunku pracy nauczycieli mianowanych.

Poglądy te w znacznym zakresie zachowały aktualność na tle art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ewentualne roszczenia powstałe na tle omawianych przepisów mają charakter roszczeń ze stosunku pracy. Zgodnie więc z art. 1 k.p.c. sprawy, w których przedmiotem jest takie roszczenie, mają charakter spraw cywilnych, dla których dopuszczalna jest droga sądowa. Problemem w sprawie jest więc nie droga sądowa dochodzenia roszczeń, jak to przedstawił Sąd Wojewódzki, lecz rodzaj roszczenia w znaczeniu materialnoprawnym, ewentualnie przysługującego nauczycielowi odwołanemu bezprawnie z funkcji kierowniczej w szkole. Wobec zachowania tego samego charakteru instytucji odwołania (jedynie pozbawienie stanowiska bez rozwiązania stosunku pracy) należy podtrzymać pogląd, że do tej czynności nie mogą znaleźć wprost zastosowania normy kodeksu pracy dotyczące odwoływania kierownika zakładu pracy, z którym stosunek pracy nawiązany został na podstawie powołania oraz normy dotyczące wypowiedzenia warunków pracy. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty reguluje przesłanki odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły. Obecnie jednak regulacja ta nie może być uznana za zupełną i wyczerpującą. Ponieważ we wszystkich przypadkach odwołania występują określone przyczyny, które mogą być poddane kontroli sądu pracy, a nigdy nie występuje swobodne uznanie organu odwołującego, nauczycielowi należy przyznać roszczenie wynikające z naruszenia zasad odwoływania. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty jest niewątpliwie przepisem regulującym prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Ewentualne naruszenie tego przepisu przez zakład pracy (organ odwołujący) musi więc stworzyć po stronie pracownika odpowiednie roszczenia. Nie jest możliwe uznanie, że przepis zawierający sprecyzowane przesłanki może zostać naruszony przez jedną ze stron stosunku zobowiązaniowego, bez żadnej sankcji w postaci przyznania drugiej stronie stosownego roszczenia. Dla wyłączenia takiego roszczenia niezbędny byłby wyraźny przepis ustawy. Ponieważ art. 38 ustawy o systemie oświaty nie reguluje ewentualnych roszczeń, należy ich poszukiwać w innych normach prawnych. Skoro regulacja tego przepisu jest regulacją szczególną wskutek odesłania zawartego w art. 17 Karty Nauczyciela w nowym brzmieniu, to poprzez art. 98 ust. 1 i 2 tej Karty należy poszukiwać rozwiązania w kodeksie pracy. Taki sam wniosek nasuwa się w związku z art. 5 k.p., nakazującym stosować go w zakresie nie uregulowanym przepisami szczególnymi, dotyczącymi określonej kategorii pracowników. Z norm kodeksu pracy, ze względu na zasadniczą różnicę w charakterze instytucji, nie mogą być stosowane przepisy dotyczące odwołania kierownika zakładu pracy (art. 68 k.p. i nast. k.p.), a w szczególności art. 69 k.p. wyłączający roszczenia o przywrócenie do pracy (uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne) lub odszkodowanie w razie wypowiedzenia umowy o pracą. O wiele bardziej zbliżony charakter mają unormowania dotyczące wypowiedzenia zmieniającego i przewidujące roszczenia o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne, przywrócenie na poprzednie warunki pracy lub odszkodowanie (art. 42 § 1 k.p. i 45 k.p.). Za stosowaniem tych norm przemawia także wprowadzenie wyraźnie instytucji odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej za wypowiedzeniem w miejsce poprzednio występującego "uprzedzenia". Stosowanie przepisów art. 45 k.p. powinno być jednak odpowiednie, uwzględniające przede wszystkim charakter powierzenia funkcji kierowniczej w szkole i zasad jej sprawowania. Nie ulega wątpliwości, że stanowisko wicedyrektora szkoły wymaga ścisłej współpracy z dyrektorem, a więc organem uprawnionym do powierzenia tego stanowiska i odwoływania z niego. Niezbędne jest więc wzajemne zaufanie pomiędzy osobami pełniącymi te funkcje. Odwołanie wicedyrektora przez dyrektora szkoły, w sytuacji gdy dyrektor sprzeciwia się przywróceniu wicedyrektora na to stanowisko, oznacza, że nie istnieją warunki do ich dalszej współpracy. Tym samym w przypadku przywrócenia do pracy na stanowisko wicedyrektora (uznania odwołania za bezskuteczne) złamana zostałaby podstawowa zasada sprawnego wykonywania obu tych funkcji. Odpowiednie stosowanie norm art. 45 k.p. prowadzi w tej sytuacji do uznania, że niecelowe jest orzekanie o przywróceniu do pracy na poprzednie stanowisko czy uznanie odwołania za bezskuteczne. Omawiana sytuacja jest wprawdzie spowodowana innymi przyczynami niż wymienione w art. 45 § 2 k.p., należy jednak uznać, że norma tego przepisu powinna znaleźć odpowiednie zastosowanie, gdyż z jednej strony gwarantuje odwołanemu wicedyrektorowi ochronę, z drugiej zaś nie przekreśla istoty odwołania z tego stanowiska.

Rozumowanie to prowadzi do podjęcia rozstrzygnięcia jak w punkcie 1 uchwały, kontynuującego wykładnię przedstawioną w uchwale z dnia 3 lutego 1993 r., I PZP 71/92 (OSNCP 1993, z. 9, poz. 144), według której nauczycielowi wykonującemu funkcję dyrektora szkoły przez okres wskazany w art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.), odwołanemu z tej funkcji z naruszeniem art. 38 tej ustawy, przysługuje roszczenie o odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za czas, do upływu którego miało trwać pełnienie powierzonej funkcji, nie więcej jednak niż za trzy miesiące.