Uchwała z dnia 1992-01-08 sygn. III CZP 138/91

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 138/91

Uchwała

Sądu Najwyższego 

z dnia 8 stycznia 1992 r.

Przewodniczący: sędzia SN J. Gudowski (sprawozdawca). Sędziowie SN: M. Słoniewski, A. Wypiórkiewicz.

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Miejskiej w W. przeciwko Skarbowi Państwa (...) o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny w [...] postanowieniem z dnia 25 października 1991 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie z powództwa Gminy przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie z tytułu niewypłacenia w terminie subwencji ogólnej bądź dotacji celowych określonych w art. 54 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95, Nr 34, poz. 199 i Nr 43, poz. 253) oraz art. 4 i 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 89, poz. 518)?

podjął następującą uchwałę:

Sprawy z powództwa Gminy przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariuszy państwowych w związku z nieprzekazaniem albo przekazaniem po upływie określonego terminu subwencji ogólnej lub dotacji celowej należą do drogi sądowej.

Uzasadnienie

Gmina Miejska w W. zażądała w pozwie od Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Finansów, zapłaty kwoty 1.304.978.784 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu stwierdziła, że na realizację swoich zadań otrzymała od Ministra Finansów dotacje ogólne, które zostały jej przekazane ze znaczym opóźnieniem. Ponieważ powodowa Gmina była i jest zobowiązana do wypłacania różnych należności (np. na wynagrodzenia dla nauczycieli), to - wobec zwłoki z przekazaniem dotacji - musiała pobrać kredyt bankowy pociągający dodatkowe wydatki w postaci odsetek oraz kosztów obsługi. Ponadto Gmina została obciążona odsetkami za opóźnienie wypłaty należności na rzecz podmiotów pracujących na jej zlecenie.

W uzupełnieniu pozwu Burmistrz powodowej Gminy wyjaśnił, że żądana kwota stanowi odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej Gminie przez Ministra Finansów nieterminowym wypłaceniem dotacji. Strona powodowa wyraźnie oświadczyła, że nie kwestionuje zamieszczenia dotacji w budżecie ani jej wysokości, lecz podnosi fakt powstania szkody oraz związku przyczynowego między szkodą a zaniechaniem funkcjonariusza państwowego.

Postanowieniem z dnia 17 maja 1991 r. Sąd Wojewódzki w W. odrzucił pozew, zajmując stanowisko, że skoro dotacje przyznawane są przez Ministra Finansów w drodze decyzji administracyjnej, to do rozpoznania sprawy właściwy jest tryb postępowania administracyjnego. Droga sądowa jest zatem niedopuszczalna (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Przy rozpoznawaniu zażalenia strony powodowej Sąd Apelacyjny w [...] powziął wątpliwości prawne wyrażające się w treści zagadnienia przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1 k.p.c., a przytoczonego na wstępie niniejszej uchwały.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Kodeks postępowania cywilnego - zgodnie z regulacją ujętą w art. 1 -normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Wymienione sprawy są w rozumieniu kodeksu sprawami cywilnymi, podlegającymi rozpoznaniu przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, chyba że przepis ustawy kieruje je do właściwości sądów szczególnych lub innych organów (art. 2 § 1 i 3 k.p.c.).

Dla rozstrzygnięcia przedstawionego przez Sąd Apelacyjny problemu dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie konieczna jest więc - w związku z powyższym uregulowaniem - wstępna ocena charakteru dochodzonego roszczenia. Dopiero w dalszej kolejności, po ewentualnym zakwalifikowaniu sporu do grupy spraw cywilnych, może powstać kwestia wyłączenia drogi sądowej, jeżeli jego rozstrzygnięcie przekazane zostało innym organom.

2. Ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu - przedstawionego przez osąd roszczenia - oraz wskazanego przez powoda stanu faktycznego. Te bowiem dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy, i tym samym nadają jej -lub odejmują - przymioty sprawy cywilnej.

Z pozwu inicjującego niniejszą sprawę, z jego części motywacyjnej poszerzonej w toku postępowania, wynika w sposób zupełnie oczywisty, że żądanie sformułowane przez powodową Gminę zostało oparte na przepisach dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu czynów niedozwolonych (art. 417 k.c., ewentualnie także art. 418 k.c.). Strona powodowa wyraźnie przy tym zastrzegła, że nie podważa zamieszczenia w budżecie dotacji ani jej wysokości, jak też w zasadzie nie nawiązuje do kwestii normowanych przez prawo budżetowe, podnosi natomiast fakt powstania szkody - wskazanej kwotowo i rodzajowo - wywołanej nieterminowym przekazaniem dotacji przyznanej uprzednio w sposób nie poddawany krytyce. Zarazem strona powodowa starała się zwrócić uwagę na związek przyczynowy między szkodą a zaniechaniem funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, związanych z przekazaniem dotacji.

W świetle poczynionych stwierdzeń nie może być wątpliwości, że roszczenie zgłoszone w pozwie, jako wywodzące się ze stosunku kreowanego i regulowanego normami kodeksu cywilnego dotyczącymi odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, ma charakter cywilnoprawny. Sprawa niniejsza jest zatem sprawą cywilną w ujęciu art. 1 k.p.c.

Na dokonaną wyżej ocenę nie wpływa fakt, że zarzucane stronie pozwanej zaniechanie (bezczynność lub zwłoka w działaniu) wystąpiło przy realizowaniu obowiązków znajdujących źródło w prawie budżetowym pozostającym tradycyjnie poza sferą prawa cywilnego. W judykaturze już bowiem wyjaśniono, że bezczynność organów administracji może stanowić zdarzenie prawne na charakterze prawa cywilnego, a zwłaszcza prawa zobowiązań, rodzące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym w postaci bezprawnego zaniechania funkcjonariuszy państwowych w postępowaniu administracyjnym (np. motywy uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r. III CZP 33/90, OSNCP 1991, z. 1, poz. 3).

Tak więc istniejący między gminą a Skarbem Państwa nierównorzędny stosunek administracyjnoprawny nie wyklucza dochodzenia przez jedną ze stron w procesie cywilnym roszczeń odszkodowawczych wynikających z tego stosunku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wyposażona w osobowość prawną gmina -dysponująca majątkiem i wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność - jest na płaszczyźnie cywilnoprawnej podmiotem równym Skarbowi Państwa.

3. Po uznaniu niniejszej sprawy za cywilną należy rozważyć, czy można mówić o jej przekazaniu do kompetencji innych organów, a więc o zamknięciu drogi sądowej z mocy przepisu art. 2 § 3 k.p.c., zastosowanego przez Sąd Wojewódzki przy wydawaniu postanowienia o odrzuceniu pozwu.

Kwestie subwencji ogólnych dla gmin oraz dotacji celowych na zadania własne gmin i na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom regulują przepisy zawarte w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 4, poz. 18 ze zm.), w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518), a ponadto w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa (Dz. U. Nr 76, poz. 333).

W żadnym z przepisów zawartych w wymienionych aktach prawnych nie można dopatrzeć się wyłączenia z drogi sądowej spraw takich, jak niniejsza, albo ograniczenia zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy. Dotyczy to również uwypuklonego w uzasadnieniu zagadnienia prawnego przepisu art. 20 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r., stwierdzającego, że jeżeli subwencja ogólna nie zostanie przekazana w określonym ustawowo terminie, to gminie przysługują odsetki w wysokości naliczonej od zaległości podatkowych. Nie może budzić wątpliwości, że przepis ten - co wynika z jego treści - w sposób szczególny reguluje jedynie kwestia wysokości odsetek za zwłokę oraz metodę ich naliczania, nie ogranicza natomiast odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec gminy w pozostałym zakresie, ani nie wyłącza ochrony sądowej. Jest przy tym oczywiste, że wykładnia przepisów wprowadzających odstępstwo od powszechnych zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej, jak też mogących podważać kodeksowe domniemanie dopuszczalności drogi sądowej, powinna być jak najbardziej ścisła, z intencją obrony tych zasad oraz zachowania możliwości skorzystania z drogi sądowej.

Należy mieć poza tym na względzie, że gminy - wspólnoty samorządowe pozostające pod szczególną ochroną prawa (np. art. 44 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym) - są chronione w sposób szczególny także przez prawo budżetowe. O ile bowiem generalnie określenie w budżecie dochodów i wydatków nie może stanowić źródła roszczeń osób trzecich wobec państwa, o tyle nie dotyczy to gmin w zakresie wydatków budżetu na subwencje ogólne (art. 13 Prawa budżetowego z dnia 5 stycznia 1991 r.). Wskazana okoliczność uzupełnia wymowę przedstawionych argumentów na rzecz poglądu, że pozycja gmin jako samodzielnych podmiotów prawa cywilnego nie została w sferze cywilnoprawnej osłabiona.

4. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd Najwyższy nie znalazł podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie z powództwa Gminy przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariuszy państwowych w związku z nieprzekazaniem albo przekazaniem po upływie określonego terminu subwencji ogólnej lub dotacji celowej. Zagadnieniem zupełnie odrębnym, wymykającym się jednak rozważaniom podejmowanym przy rozstrzyganiu przedstawionego pytania prawnego (art. 39 § 1 k.p.c.), jest merytoryczna zasadność wytoczonego powództwa. Ocena tej zasadności należy do sądu orzekającego.