Wyrok z dnia 1997-08-22 sygn. III CKN 154/97

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CKN 154/97

Wyrok

Sądu Najwyższego

z dnia 22 sierpnia 1997 r.

Wydana na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) uchwała rady gminy w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych nie jest ofertą (art. 66 k.c.).

Przewodniczący: sędzia SN A. Wypiórkiewicz (sprawozdawca).

Sędziowie SN: B. Czech, C. Żuławska.

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 1997 r. na rozprawie sprawy z powództwa Adama Ś. przeciwko Miastu G. o zobowiązanie do zawarcia umowy, na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 1997 r. sygn. akt (...)

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Powód Adam Ś. wystąpił przeciwko Miastu G. z powództwem o zobowiązanie do zawarcia z nim w terminie miesięcznym od uprawomocnienia się wyroku umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 7 położonego w G. przy ul. Jagodzińskiej nr 14, o powierzchni 47,22 m², wraz z odpowiadającym temu lokalowi udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu i w częściach budynku, nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, za cenę 10.624 złotych.

Sąd Wojewódzki, wyrokiem z dnia 4 listopada 1996 r., powództwo oddalił, ustalając następujący stan faktyczny:

Naczelnik Miasta G., decyzją z dnia 30 października 1986 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55), wymieniony na wstępie lokal przydzielił powodowi i jego żonie Marzenie Ś. Na podstawie tej decyzji powód i jego małżonka zawarli umowę najmu lokalu z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w G.

W dacie przydziału mieszkania powód zatrudniony był w miejscowej Prokuraturze na stanowisku aplikanta. Przydział lokalu nastąpił wskutek uwzględnienia postanowień uchwały Prezydium Rządu z dnia 23 marca 1985 r. nr 26/85 w sprawie zabezpieczenia mieszkań dla osób zatrudnionych w administracji państwowej, sądach, prokuraturach oraz organizacjach politycznych. Koszty budowy tego lokalu w spółdzielczym osiedlu mieszkaniowym zostały pokryte z dotacji celowej pozyskanej z rezerwy budżetu centralnego, z przeznaczeniem na potrzeby Prokuratury Rejonowej w G. Powód wpłacił kaucję w wysokości 12.960 (starych) złotych i pokrył koszty instalacji wanny z baterią oraz piecyka kąpielowego w wysokości 10.960 (starych) złotych.

Powód pracował w Prokuraturze w okresie do dnia 30 kwietnia 1992 r., ostatnio na stanowisku prokuratora. Umowa najmu nie została wypowiedziana po odejściu powoda z Prokuratury. Nie zawiera ona postanowienia, że najem wygasa z chwilą ustania zatrudnienia powoda. Obecnie oboje małżonkowie są notariuszami. Wybudowali dom mieszkalny o powierzchni ponad 200 m². W nim mieszka żona powoda wraz z 11-letnim synem. Powód zaś zajmuje dotychczasowe mieszkanie.

Rada Miejska w G. podjęła w dniu 12 lutego 1991 r. uchwałę nr X/52/91, w której postanowiła "przeznaczyć do sprzedaży na własność na rzecz dotychczasowych najemców lokale mieszkalne kwaterunkowe", a grunty przynależne do lokali oddać w użytkowanie wieczyste. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta G. W uchwale zaś z dnia 30 grudnia 1992 r. nr XXVI/137/92 w nawiązaniu do wcześniejszej uchwały udzieliła nabywcom bonifikaty - w wypadku jednorazowej zapłaty w wysokości 75% ceny w razie wykupu wszystkich lokali, a 50% w pozostałych przypadkach.

W dniu 27 kwietnia 1994 r. powód wystąpił z żądaniem sprzedaży mieszkania. Spotkał się z dwukrotną odmową Burmistrza Miasta G., pomimo pozytywnej opinii komisji do spraw komunalnych Rady Miejskiej w G. Burmistrz miał na uwadze, że lokal nadal przeznaczony jest dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pracowników miejscowej Prokuratury, która uiściła stosowną kaucję.

Dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki przyjął, wbrew stanowisku zajętemu przez powoda, że uchwała podjęta na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)* w przedmiocie sprzedaży najemcom lokali komunalnych nie jest ofertą w rozumieniu art. 66 k.c., a przeto nie wiąże Gminy w znaczeniu takim, że powodowi przysługuje roszczenie o zobowiązanie jej do zawarcia umowy sprzedaży. Gmina ma uprawnienie do szczegółowego określenia warunków sprzedaży lokali znajdujących się w jej zasobach. Z uprawnienia tego Rada Miejska w G. skorzystała, wydając w dniu 2 lutego 1995 r. stosowną uchwałę na podstawie m.in. art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.).

Również w świetle zasad współżycia społecznego roszczenie powoda jest niezasadne z uwagi na jego korzystną sytuację mieszkaniową.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 1997 r. oddalił apelację powoda, uznając za uzasadnione stanowisko prawne zajęte przez sąd pierwszej instancji. Sąd przyjął przy tym, że uchwałę organu Gminy w przedmiocie sprzedaży lokali można traktować jedynie jako zaproszenie do rokowań. Takie rokowania nie zostały z powodem przeprowadzone, gdyż nie otrzymał on zawiadomienia na piśmie z pouczeniem o przysługującym najemcy pierwszeństwie w nabyciu lokali, czego wymagał art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozwana nie złożyła zatem powodowi stosownej oferty.

W kasacji od tego wyroku, wywiedzionej z podstawy zawartej w art. 392 § 1 k.p.c., powód zarzucił naruszenie art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jedn. tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 66 k.c., art. 59 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 5 k.c. i domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia powództwa albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wbrew temu, co twierdzi się w kasacji - nie został w sprawie naruszony. Przepis ten stanowił, że sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nimi zamieszkującej, za cenę równą wartości tego lokalu ustalonej w sposób określony w art. 38 cyt. ustawy. Ani z treści, ani z celu tego przepisu nie wynika to, że przyznaje on najemcy (dzierżawcy, osobie bliskiej) roszczenie o zawarcie umowy. Nie mógł on być też powoływany jako dostateczna podstawa do wykazania, że najemcy (dzierżawcy, osobie bliskiej) przysługuje wobec właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa, gminy) roszczenie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży lokalu. Omawiany przepis sięgał do sfery uprawnień właścicielskich, obejmujących w szczególności uprawnienie do rozporządzania rzeczą (por. art. 140 k.c.), ograniczając je z przyczyn społecznych w ten sposób, że wskazywał, komu lokale mogą być w pierwszej kolejności sprzedane. W żadnym jednak razie nie dawał podstawy do wnioskowania, że nakłada on na właściciela obowiązek sprzedały rzeczy. Dopiero w ramach stosunku prawnego, ukształtowanego czynnościami prawnymi, stanowiącymi podstawę zobowiązania (np. oferta, umowa przedwstępna), mogło dojść do powstania po stronie właściciela rzeczy obowiązku przeniesienia prawa własności na rzecz innego podmiotu (...).

Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują, że pozwana Gmina zobowiązała się wobec powoda do sprzedaży zajmowanego przez niego lokalu. W szczególności wynika z nich, że powód wystąpił do pozwanej z propozycją nabycia lokalu, a nie pozwana do powoda z ofertą sprzedaży, przy czym powód spotkał się z odmową zawarcia umowy.

Zdarzenia prawne (czynności), które finalizują się w zawartej umowie, poprzedza prawo decydowania przez właściciela o tym, w jaki sposób zamierza skorzystać ze swoich uprawnień do rozporządzenia rzeczą. Może on zdecydować się na sprzedaż rzeczy, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym sensie należy oceniać znaczenie prawne uchwały Rady Miasta G. z dnia 12 lutego 1991 r. o przeznaczeniu do sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych. Jest to uchwała o charakterze programowym, określająca kierunek działania Gminy na obszarze rozporządzania własnością gminy w odniesieniu do lokali mieszkalnych. Jest ona skierowana do organu wykonawczego, na który nakłada określone obowiązki związane z realizacją postanowień przyjętych przez organ stanowiący. W tym znaczeniu omawiana uchwała ma też charakter wewnętrzny. Dlatego m.in. trafne jest stanowisko zajęte przez sądy obydwu instancji, że nie jest ona ofertą w rozumieniu art. 66 k.c. W myśl tego przepisu, ofertą jest oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy z określeniem jej istotnych postanowień i oznaczeniem terminu oczekiwania na odpowiedź. Uchwała nie spełnia tych ustawowych wymogów. Powołany przez skarżącego art. 35 § 3 k.p.a. dotyczy zupełnie innej materii, a mianowicie zasad postępowania administracyjnego, podczas gdy w omawianym wypadku chodzi o dopełnienie czynności prawa cywilnego. Stąd też skarżący bezskutecznie stara się wykazać, że zaskarżony wyrok narusza art. 66 k.c.

Powód niesłusznie utrzymuje, że wspomniana uchwała Rady Gminy, jako akt prawa lokalowego, zawiera normy prawne, które bezwzględnie zobowiązują organ wykonawczy do sprzedaży lokali mieszkalnych wszystkim zainteresowanym najemcom, a najemcom tym przyznaje odpowiednie uprawnienia do dochodzenia w drodze procesu zawarcia umowy sprzedaży. Przeczy temu omówiony charakter tej uchwały. Powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi Miasta oznacza tylko tyle, że został on służbowo zobowiązany do podjęcia właściwych czynności organizacyjnych oraz czynności prawnych w określonym ustawowo trybie postępowania, zmierzających do zawierania z najemcami umów sprzedaży. Wyłączenie spod sprzedaży niektórych lokali w indywidualnych wypadkach nie oznacza, że doszło do niewykonania uchwały rady Gminy z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Sposób postępowania przy zawieraniu umów sprzedaży określała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przewidywała ona w art. 23 ust. 3 zawiadomienie na piśmie najemców (dzierżawców) o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Jeżeli zawiadomienie takie podawało termin, w ciągu którego sprzedawca oczekiwać będzie na odpowiedź oraz istotne postanowienia umowy, to mogło być ono traktowane na równi z ofertą (art. 66 k.c.), prowadzącą do powstania po stronie gminy (Skarbu Państwa) obowiązku zawarcia umowy, jeżeli we właściwym czasie najemca wyrazi wolę nabycia lokalu i dojdzie do uzgodnienia wszystkich postanowień będących przedmiotem umowy (por. § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 72, poz. 311 ze zm.). Tymczasem w stosunku do powoda takie czynności nie zostały podjęte, gdyż pozwana odmówiła mu sprzedaży mieszkania. Nie ma tu istotnego znaczenia możliwość uproszczenia postępowania przy sprzedaży lokalu w razie, gdy gmina zainteresowana jest w zbyciu lokalu tylko najemcy, bez wystawienia go na przetarg w wypadku niedojścia do skutku umowy z najemcą. Wówczas gmina może odstąpić od zawiadomienia najemcy w formie przewidzianej w art. 23 ust. 3 cyt ustawy. Jednakże, ażeby umowa sprzedaży mogła być zawarta, to obydwie strony muszą wyrazić zgodną wolę, ustalając uprzednio treść wszystkich istotnych postanowień umowy.

W rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby bliższego omawiania problematyki pierwszeństwa najemcy (dzierżawcy) w nabyciu lokalu, gdyż z ustaleń zaskarżonego wyroku wynika, że pozwana nie sprzedała lokalu zajmowanego przez powoda innemu podmiotowi.

Zarzut naruszenia art. 59 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych został niewłaściwie wywiedziony. Sąd Apelacyjny nie ocenił okoliczności towarzyszących przyznaniu powodowi mieszkania w odniesieniu do tego przepisu, który stanowi o wygaśnięciu umowy najmu z upływem okresu zatrudnienia. Umowa najmu nie zawiera takiego postanowienia.

Bezprzedmiotowa jest kwestia nadużycia przez powoda - w rozumieniu art. 5 k.c. - prawa uzasadniającego roszczenie o zobowiązanie strony pozwanej do zawarcia umowy sprzedaży lokalu, gdyż takie roszczenie powodowi nie przysługuje. Sąd Apelacyjny jedynie ubocznie powołał się na wymieniony przepis. Nie można natomiast pominąć nowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 5 k.c., jakie powód przytoczył na rozprawie kasacyjnej (por. załącznik do protokołu). Powód mianowicie utrzymuje, że pozwana Gmina naruszyła zasady współżycia społecznego, odmawiając mu sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy po stronie powoda nie było formalnej przeszkody do ubiegania się o pozyskanie mieszkania na własność, a Gmina w szerokim zakresie zbywała lokale, odmawiając sprzedaży tylko 9 osobom. Stanowisko powoda nie jest uzasadnione. Nie sposób podzielić zasadności zapatrywania, że strona pozwana, negatywnie załatwiając wniosek o sprzedaż lokalu, wykazała nie liczącą się z usprawiedliwionym interesem najemcy arbitralność przy korzystaniu z prawa własności, przekraczając granicę wyznaczoną przez zasady współżycia społecznego. Odwoływanie się strony pozwanej do okoliczności uzyskania przez powoda przydziału lokalu pozwala przyjąć, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, że odmowa sprzedaży została podyktowana określoną przyczyną dotyczącą wyłącznie powoda, a zatem nie naruszała zasady równego traktowania wszystkich zainteresowanych najemców.

Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy oddalił kasację na podstawie art. 393¹² k.p.c., nie znajdując w niej usprawiedliwionych podstaw.

OSNC 1998 r., Nr 1, poz. 18