Postanowienie z dnia 1997-01-08 sygn. II CKU 52/96

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt II CKU 52/96

Postanowienie

Sądu Najwyższego

z dnia 8 stycznia 1997 r.

Przewodniczący: Sędzia SN M. Sychowicz. Sędziowie SN: S. Dąbrowski, G. Filcek (spr.).

Protokolant: P. Malczewski.

Sąd Najwyższy Izba Cywilna przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej P. Wiśniewskiego po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "Samopomoc Chłopska" z udziałem Gminy Miejskiej o wpis prawa wieczystego użytkowania i własności budynków na skutek kasacji Ministra Sprawiedliwości od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 19 grudnia 1995 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi Rejonowemu dla Wrocławia-Krzyki do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie faktyczne

Zarząd Miasta w decyzji nr 273 z dnia 3 czerwca 1994 r. przekazał Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "Samopomoc Chłopska" w użytkowanie wieczyste zabudowane działki gruntu oznaczone numerami 3/2 i 5/2, dla których została założona księga wieczysta. W tej samej decyzji Zarząd Miasta stwierdził nabycie przez wspomnianą Spółdzielnię własności budynku znajdującego się na wyżej wymienionych działkach gruntu i uznał, że nabycie własności budynków następuje nieodpłatnie, ponieważ Spółdzielnia wybudowała go z własnych środków.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 1995 r. Sąd Rejonowy odmówił wpisu Spółdzielni jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynku.

Sąd Rejonowy wyjaśnił w motywach postanowienia, że Spółdzielniom, które były w dniu 5 grudnia 1990 r. użytkownikami gruntów państwowych lub komunalnych, służy roszczenie o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego tych gruntów oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Do realizacji tego roszczenia powinno dojść w umowie zawartej w formie aktu notarialnego. Decyzja Zarządu Miasta stanowi jedynie podstawę do sporządzenia aktu notarialnego, nie zastępuje natomiast umowy cywilnoprawnej i nie stanowi podstawy do dokonania wpisu prawa w księdze wieczystej.

Minister Sprawiedliwości złożył kasację od powyższego postanowienia opartą na zarzucie rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Skarżący zarzucił ponadto naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie k.p.c. (Dz. U. Nr 43, poz. 189) wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Negując zasadność odmowy wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdującego się na nim budynku Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę, że wniosek o wpis oparty był na decyzji Zarządu Miasta, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami... (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która zgodnie z ustępem 3 tego przepisu stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. Skarżący stwierdził ponadto, że Spółdzielnia będąca wnioskodawczynią w tej sprawie mogła dokonać wyboru trybu uregulowania stanu prawnego posiadanych gruntów. Mogła tego dokonać na podstawie powołanego wyżej przepisu - w postępowaniu administracyjnym albo na podstawie sugerowanego w zaskarżonym postanowieniu art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami... (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) wprowadzonego ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) - w postępowaniu sądowym.

W związku z wskazanymi w kasacji możliwościami uregulowania stanu prawnego posiadanych przez Spółdzielnię gruntów Skarbu Państwa lub Gminy należy zauważyć, że nie są one wystarczające, bowiem Spółdzielnie uzyskały roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków także na podstawie artykułu 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, który to przepis został wprowadzony nowelą z dnia 10 czerwca 1994 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 384). Wybór jednej z wymienionych wyżej możliwości był jednak w każdym przypadku uwarunkowany różnymi ustawowymi przesłankami, których spełnienie spółdzielnia musiałaby wykazać, udając się na drogę postępowania administracyjnego lub sądowego. Tak więc sposób regulacji stanu prawnego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, jaki wybrała wnioskodawczyni, wymagał od niej wykazania tylko tego, że była posiadaczem gruntu należącego do gminy i nie legitymowała się w dniu 1 sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu jej tego gruntu w sposób prawem przewidziany. Natomiast skorzystanie z sugerowanego w zaskarżonym postanowieniu roszczenia art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. wymagałoby wykazania, że wnioskodawczyni była w dniu 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem gruntu gminy w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami. W tym przypadku wnioskodawczyni musiałaby się więc wykazać legitymacją do posiadanego ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie.

Wskazując powyżej na brak całkowicie swobodnego wyboru ze strony wnioskodawczyni, Sąd Najwyższy zwraca zarazem uwagę na to, że Sąd Rejonowy, rozpatrując wniosek o wpis prawa w księdze wieczystej, miał obowiązek uwzględnić treść załączonych do wniosku dokumentów, w tym przede wszystkim treść decyzji Zarządu Miasta z dnia 3 czerwca 1994 r., która jednoznacznie nie stwierdzała, że podstawą jej wydania był art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Rzeczą Sądu była więc analiza treści tej decyzji na tle stanowiącego jej podstawę przepisu i ocena, czy może ona stanowić podstawę wpisu wymienionych w niej praw do księgi wieczystej (art. 46 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami... posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu im gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zgodnie z tym przepisem przekazanie gruntów stanowiących własność gminy następuje na podstawie decyzji zarządu gminy. W myśl paragrafu 3 tego przepisu decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Nie powinno być wątpliwości, że treść powołanego wyżej przepisu obejmuje wszystkich posiadaczy nielegitymujących się tytułem posiadania, a więc zarówno osoby fizyczne, jak również prawne, w tym także wszelkiego rodzaju spółdzielnie, czego dowodzi orzecznictwo Sądu Najwyższego ostatnich lat, a m.in. wyroki z dnia 21 września 1994 r., III ARN 32/94 (OSN - zb. urz. 1995 r., Nr 3, poz. 28) i z dnia 23 sierpnia 1995 r., III ARN 29/95 (OSN - zb. urz. 1996 r., Nr 3, poz. 38). Nie może też być wątpliwości, bo przesądza o tym sam ustawodawca w art. 80 ust. 3 omawianej ustawy, że decyzja zarządu gminy wydana na podstawie art. 80 ust. 2 stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy badający w trybie art. 46 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) wniosek o wpis nie powinien upatrywać przeszkód do wpisania do księgi wieczystej prawa, które zostało przekazane wnioskodawczyni przez Zarząd Miasta Wrocław w zgodności z upoważnieniem ustawowym przewidzianym w art. 80 ust. 2 ustawy o gosp. gruntami. Sąd ten nie powinien mieć zatem wątpliwości co do skuteczności przekazania wnioskodawczyni wymienionych w decyzji wspomnianego Zarządu gruntów, jak też co do tego, że w tym zakresie decyzja ta mogła służyć jako podstawa wpisu prawa użytkowania wieczystego. Oczywistym jest, że w tym wypadku, kiedy częściami składowymi gruntu były budynki, prawo użytkowania wieczystego objęło grunt wraz z jego częściami składowymi. Nie stoi temu na przeszkodzie regulacja zawarta w art. 20 ustawy o gospodarce gruntami, ponieważ przepis ten dotyczy przypadków oddawania w użytkowanie wieczyste zabudowanych gruntów Skarbu Państwa lub gminy w umowie, a więc w drodze czynności cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji o charakterze administracyjnym, o jakiej mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gosp. gruntami. Przepis ten został umieszczony w przepisach przejściowych i ma charakter wyjątku od reguły.

W świetle powyższych uwag odmowa wpisu na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, o którym mowa w punkcie 1 decyzji Zarządu Miasta z dnia 3 czerwca 1994 r., stanowiła rażące naruszenie wymienionych w kasacji przepisów prawa materialnego.

Wspomniana decyzja nie ograniczyła się jednak tylko do przekazania Spółdzielni prawa określonego w jej punkcie 1, lecz stwierdzała ponadto nieodpłatne nabycie przez Spółdzielnię własności budynku (pawilonu) znajdującego się na przekazanym jej gruncie (pkt 2 i 3). Tymczasem w powołanym jako podstawa decyzji art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie ma mowy o dopuszczalności rozporządzania przez Zarząd Gminy innym prawem niż prawo użytkowania wieczystego. W tej sytuacji występuje wątpliwość co do właściwości Zarządu Gminy do rozporządzania w decyzji prawem majątkowym gminy takim jak własność, a co za tym idzie, nasuwa się problem kontroli w postępowaniu wieczystoksięgowym legalności decyzji administracyjnej.

Wspomniany problem był wielokrotnie roztrząsany zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również w nauce prawa. Nie sięgając w zbyt odległą przeszłość, trzeba przypomnieć uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80 (OSNCP 1981, z. 8, poz. 142), w której Sąd uznał za ustalone w orzecznictwie związanie sądu w postępowaniu cywilnym decyzją administracyjną, do których należą w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego takie decyzje organów samorządowych. Związanie to było jednak zawsze opatrywane zastrzeżeniami dotyczącymi kompetencji organu, który wydał decyzję. Dawały temu wyraz wcześniejsze uchwały Sądu Najwyższego, wspomniana uchwała z 21 listopada 1980 r., jak również uchwała z 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84 (OSPiKA 1985 r., z. 9, poz. 166). Sąd Najwyższy od dawna konsekwentnie przyjmował, że podstawą wpisu w księdze wieczystej nie może być decyzja administracyjna dotknięta bezwzględną nieważnością, tj. a) wydana przez organ niewłaściwy lub b) z całkowitym pominięciem procedury. W ostatniej zaś z wymienionych uchwał Sąd Najwyższy uznał za bezwzględnie nieważną także decyzję wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Zwraca przy tym uwagę fakt, że wyżej przedstawione stanowisko Sądu Najwyższego było wyrażane już po powołaniu ustawą z 31 stycznia 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), którego powołanie wiązane było czasami w piśmiennictwie prawniczym z kresem jakiejkolwiek kontroli decyzji administracyjnych w sądowym postępowaniu cywilnym i zastrzeżeniu tej kontroli wyłącznie organom administracji i NSA. Kontrola legalności decyzji administracyjnej rodzącej skutki cywilnoprawne i dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności w sądowym postępowaniu cywilnym nie unicestwia tej decyzji jako aktu administracyjnego, gdyż to może nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, ale powoduje, że nie odniesie ona skutków cywilnoprawnych w konkretnej sprawie cywilnej.

Przypisanie sądowi cywilnemu prawa do kontroli legalności decyzji administracyjnych w wyżej określonych granicach oparte jest na różnorodnej argumentacji, sięgającej do konstytucyjnie gwarantowanej niezawisłości sędziów i podleganiu ich tylko ustawom (art. 62 ustawy konstyt. z dnia 17 X 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą..., Dz. U. Nr 84, poz. 426). Nie sięgając jednakże nawet tak daleko nie można pominąć argumentu przytoczonego w publicystyce prawniczej (por. glosa J. Borkowskiego w OSP 1995 r., z. 4, poz. 91), że o ile prawomocne orzeczenie sądu cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 365 § 1 k.p.c.), to decyzją administracyjną związany jest tylko organ administracyjny, który ją wydał (art. 110 k.p.a.). Ważkim argumentem jest także ochrona stosunków cywilnoprawnych przed kształtowaniem ich w oparciu o bezwzględnie nieważne decyzje administracyjne, zwłaszcza że częstokroć administracyjna droga ich korygowania jest niewykorzystywana przez strony, które nie są taką korektą zainteresowane.

Sąd Najwyższy rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawiony wyżej kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego, w który wpisuje się także uchwała Sądu Najw. z 22 IX 1993 r., III CZP 79/93 - ogł. OSNC 1994, z. 4, poz. 77, opowiadający się za dopuszczalnością kontroli decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie cywilnej i uznawaniem tych decyzji za bezwzględnie nieważne, w wypadkach ich podjęcia: z całkowitym pominięciem procedury, poza granicami właściwości organu, który ją wydał, i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Zaskarżona rozpatrywaną kasacją Ministra Sprawiedliwości, odmowa wpisu nie została poprzedzona badaniem przez sąd wieczystoksięgowy legalności decyzji Zarządu Miasta Wrocławia z 3 czerwca 1994 r., lecz została oparta na z góry przyjętym, wadliwym założeniu, że taka decyzja w ogóle nie może być podstawą wpisu prawa rzeczowego w księdze wieczystej. Z tego względu Sąd Najwyższy uznał za wskazane uchylić zaskarżone postanowienie w całości, bo jakkolwiek w części odnoszącej się do przeniesienia własności budynku przedmiotowa decyzja budzi wątpliwości co do jej zgodności z prawem i może być w wyniku kontroli zdyskwalifikowana jako podstawa wpisu tego prawa, to jednak kontrolę tę powinien przeprowadzić sąd wieczystoksięgowy samodzielnie zgodnie z wymaganiami art. 46 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Sąd Najwyższy uwzględnił kasację mimo jej złożenia po terminie przewidzianym w art. 421 § 2 k.p.c. (w dawnym brzmieniu), ponieważ podziela pogląd skarżącego, że odmowa wpisu prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz wnioskodawczyni godziła w interes Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo użytkowania wieczystego korzysta z takiej ochrony jak prawo własności, to zaś prawo podlega ochronie, której zgodnie z art. 7 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426) powinno udzielać państwo. Poza tym zgodnie ze wspomnianą ustawą Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym (art. 1), zatem jej obowiązkiem jest czuwanie nad przestrzeganiem prawa przez każdy organ państwa (art. 3 ust. 1). W takiej sytuacji trzeba uznać, że pogwałcenie prawa przez organ wymiaru sprawiedliwości, czego następstwem jest odmowa stwierdzenia nabycia prawa przez określony podmiot, narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji na podstawie art. 393¹³ § 1 k.p.c.