Uchwała z dnia 1993-07-29 sygn. III CZP 64/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 64/93

Uchwała

Sądu Najwyższego

z dnia 29 lipca 1993 r.

Przewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki.

Sędziowie SN: H. Ciepła (sprawozdawca), T. Ereciński, Z. Strus, M. Sychowicz, Z. Świeboda, T. Żyznowski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora S. Trautsolta, rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 8 kwietnia 1993 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:

"Czy dopuszczalne jest dokonanie przez gminę - na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm.: Dz. U. z 1991 r. Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464) - sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w sytuacji, gdy grunty, o których mowa - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm) - stały się w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin, natomiast do dnia zawarcia umowy notarialnej nie została wydana przez wojewodę - na podstawie art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy - decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stały się z mocy prawa jej własnością - dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.).

Uzasadnienie

Przedstawione zagadnienie jest wyrazem wątpliwości do wykładni i stosowania przepisów art. 19 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r Nr 30, poz. 127 ze zm.) i art. 5 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dotyczy ono kwestii cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych związanych z komunalizacją mienia ogólnonarodowego (państwowego), które do dnia 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Jak wynika z uzasadnienia wniosku, wątpliwości te powstały w związku z rozbieżnościami w rozumieniu tych przepisów przez naczelne organy administracji państwowej i poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie, zdaniem organów administracji gmina staje się właścicielem i dysponentem gruntów, które do dnia 27 maja 1990 r. były własnością Państwa, a z tym dniem stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero po uprawomocnieniu się decyzji wojewody, stwierdzającej nabycie przez nią mienia z mocy prawa. Odmienny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 lutego 1991 r. III CZP 3/91 (OSNCP 1991, poz. 91), stwierdzając, że "jeżeli decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku położonym na terenie miasta oraz ułamkowej części wieczystego użytkowania gruntu, podjęta przez terenowy organ administracji państwowej uprawomocniła się przed dniem 27 maja 1990 r., a wojewoda nie wydał decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające...) - jako sprzedawca powinien występować zarząd gminy". W uzasadnieniu Sąd ten przyjął m.in., że decyzja wojewody przy nabyciu mienia ogólnonarodowego przez gminę z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny i jest niezbędna tylko do ujawnienia prawa własności gminy w księdze wieczystej (art. 20 ustawy - Przepisy wprowadzające...).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia ma analiza wymienionych przepisów powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pkt 1 - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Według art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa i w sprawie jego przekazania w zakresie unormowanym ustawą.

Na tle przytoczonych unormowań zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy gmina od dnia 27 maja 1990 r. może przed wydaniem decyzji przez wojewodę skutecznie rozporządzić gruntami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, i do tego sprowadza się w istocie przedstawione zagadnienie. Jego rozstrzygnięcie wymaga zatem dokonania wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 cyt. ustawy.

Ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające..., zwana dalej ustawą komunalizacyjną, jest podstawowym i jedynym aktem regulującym przekształcenia własnościowe w relacji Skarb Państwa - gminy. Rozważając przedmiot oraz skutki komunalizacji mienia państwowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego trzeba mieć na względzie pełny system obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza powszechne reguły prawa cywilnego, gdyż także one tworzą porządek prawny, który powinien być traktowany jako spójna całość.

Oba przepisy (art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) są zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Nabycie mienia komunalnego", w którym ustawodawca reguluje sposoby nabycia przez gminy i ich związki określonych rodzajów mienia ogólnonarodowego. Nabycie to następuje albo z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1 in fine), albo przez przekazanie (art. 5 ust. 3 cyt. ustawy).

Przedstawione zagadnienie dotyczy mienia, które staje się własnością gmin z mocy samego prawa - art. 5 ust. 1 pkt 1 in fine. Już z brzmienia tego przepisu wynika, że nabycie to jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek pozytywnych: mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej należy dokonać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów. Wymieniony przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 12, określającym negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Stanowi on, że "nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego: 1) przedsiębiorstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne, 2) Kościół katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe.

A zatem dla nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i niewystąpienie przesłanek negatywnych, wyłączających możliwość objęcia konkretnego mienia komunalizacją.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa lub w sprawie jego przekazania - w zakresie unormowanym ustawą.

W świetle takiego uregulowania powstaje kolejna wątpliwość, a mianowicie, czy gmina przy zaistnieniu przesłanek pozytywnych i braku negatywnych, może dysponować mieniem po wejściu w życie ustawy, przed wydaniem przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie przez nią tego mienia z mocy prawa.

W kwestii charakteru decyzji wojewoda wypowiedział się Sąd Najwyższy w powołanej już uchwale z dnia 19 lutego 1991 r., wyjaśniając, że gmina staje się właścicielem mienia ogólnonarodowego (państwowego), określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1, mimo niewydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie własności, i może je sprzedać. Decyzja stwierdza nabycie mienia z mocy prawa, ma więc charakter deklaratoryjny i jest niezbędna jedynie do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej).

Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 grudnia 1992 r. III CZP 157/92 (nie publ.). Uznał bowiem, że "decyzja ta stanowi ustawowe poświadczenie, iż gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem określonego mienia. Poświadczenie takie ma charakter stanowczy i aczkolwiek nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie cywilnoprawnym gmina dla wykazania swojego tytułu do nieruchomości nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Do tego celu niezbędna jest decyzja wojewody. Także sąd nie mógłby ustalić faktu nabycia przez gminę z mocy prawa - własności nieruchomości, jako przesłanki orzeczenia w toczącym się procesie o własność pomiędzy gminą a innym podmiotem".

Podzielając to stanowisko można uzupełniająco dodać, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo.

Gdyby ustawodawca zmierzał do przekształceń własnościowych z mocy samego prawa bez decyzji stwierdzającej nabycie, to przepis art. 18 omawianej ustawy byłby bezprzedmiotowy. Skoro tak uregulował sposób nabycia własności mienia komunalnego, to wymieniony przepis pełni swoją funkcję związaną z formalnym wykazaniem tytułu własności mienia objętego komunalizacją.

Zastosowana w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej regulacja nie jest czymś wyjątkowym, gdyż w polskim systemie obowiązującego prawa ustawodawca taką konstrukcją prawną posłużył się w wielu aktach normatywnych; por. np. art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i art 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami... (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Postępowanie uregulowane w art. 18 ustawy komunalizacyjnej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w I instancji przez wojewodę. Mają więc w nim zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kończy się ono wydaniem decyzji, która podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 196 k.p.a.). Skarga taka przysługuje także w razie bezczynności organu administracyjnego.

Dla dopełnienia całości obrazu należy jeszcze wyjaśnić kwestię charakteru prawnego nabycia przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jest to istotne ze względu na wynikające z tego charakteru poważne konsekwencje prawne. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że nabycie to ma charakter pochodny. Uzależnione jest bowiem od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Jeżeli podmioty te nie były właścicielami mienia, lecz przysługiwało im inne prawo majątkowe, to gmina nabywa tylko to prawo. Nabycie mienia komunalnego stanowi w istocie uwłaszczenie gmin częścią mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie uwłaszczenie poprzedzone wywłaszczeniem, i to dokonanym aktem ustawowym. Ze stanowiskiem tym trzeba się zgodzić. Skoro bowiem ustawodawca uzależnia uwłaszczenie od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności lub innego prawa majątkowego - uwłaszczoną gminę należy uważać za następcę prawnego i tej okoliczności należy przypisać decydujące znaczenie. Wynikający z niej pochodny charakter nabycia przesądza o tym, że gmina może na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomość, która z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... stała się z mocy prawa jej własnością - dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.).

Z przytoczonych wyżej względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.

OSNC 1993 r., Nr 12, poz. 209