Uchwała z dnia 1984-11-27 sygn. III CZP 70/84

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 70/84

Uchwała

Sądu Najwyższego

z dnia 27 listopada 1984 r.

Przewodniczący: sędzia SN K. Piasecki (sprawozdawca). Sędziowie SN: T. Bukowski, W. Łysakowski.

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy W. z udziałem Józefy P. i Stanisława P. o wpis prawa własności po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 sierpnia 1984 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

"Czy Państwowe Biuro Notarialne władne jest oddalić wniosek działającego w imieniu Skarbu Państwa terenowego organu administracji państwowej o odłączenie na rzecz osoby fizycznej z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa budynków i wpisanie ich do nowej księgi wieczystej jako odrębnego przedmiotu własności w wypadku stwierdzenia, że decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę takiego wniosku, została wydana z oczywistym naruszeniem obowiązujących przepisów?"

podjął następującą uchwałę:

Państwowe Biuro Notarialne oddala wniosek działającego w imieniu Skarbu Państwa terenowego organu administracji państwowej o odłączenie - na rzecz osoby fizycznej z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa - budynków i wpisanie ich do nowej księgi wieczystej jako odrębnego przedmiotu własności, jeżeli stanowiąca podstawę takiego wniosku decyzja administracyjna jest bezwzględnie nieważna.

Uzasadnienie

Założeniem przytoczonego na wstępie zagadnienia prawnego przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia przez Sąd Wojewódzki jest następujący stan faktyczny i prawny sprawy z zakresu postępowania wieczystoksięgowego. Otóż Skarb Państwa reprezentowany przez Urząd Gminy W., we wniosku z dnia 15 listopada 1983 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w W., przesyłając w załączniku prawomocną decyzję Naczelnika Gminy z dnia 1 lipca 1983 r. dotyczącą przywrócenia budynków, wnosił o: wyłączenia z księgi wieczystej nr (...) gruntów w całości i przeniesienie ich do zbiorczej księgi Skarbu Państwa; wpisanie właściciela budynków Józefy P. w tej księdze wieczystej jako odrębnych od nieruchomości; wpisanie służebności gruntowej, obciążającej działkę nr (...), polegającej na korzystaniu z prawa każdoczesnego właściciela budynków określonych w pkt 7 załączonej decyzji z tej działki w zakresie niezbędnym do zgodnego korzystania z tych budynków stanowiących odrębny przedmiot własności. Powołaną dla uzasadnienia wniosku decyzją Naczelnik Gminy zmienił w części decyzję Naczelnika Gminy z dnia 16 listopada 1974 r. w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa w zamian za rentę w ten sposób, że zamiast: "Przejąć na własność Państwa gospodarstwo rolne (...) wraz z zabudowaniami (...) - powinno być: "przejąć na rzecz Państwa gospodarstwo rolne bez zabudowań"; zamiast: "Wydzielić do bezpłatnego użytkowania pomieszczenia mieszkalne i gospodarcze (...); ponadto wydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o pow. 0,50 ha (...), - powinno być: "Ponadto wydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o pow. 0,50 ha (...)".

Postanowieniem z dnia 3 marca 1984 r. Państwowe Biuro Notarialne odmówiło wyłączenia z księgi wieczystej nr (...) budynków jako podmiotu odrębnej własności i urządzenia nowej księgi wieczystej z wpisem prawa własności na rzecz Józefy P. Dla uzasadnienia tej decyzji Państwowej Biuro Notarialne powołało się na to, że decyzja Naczelnika Gminy powołana we wniosku jest nieważna jako oparta na nie obowiązujących przepisach ustawy z dnia 25 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), wydana bez podstawy prawnej i przywracająca własność osobie nie będącej właścicielem.

Skarb Państwa (Naczelnik Gminy) w rewizji od tego postanowienia wnosi o jego uchylenie i uwzględnienie wniosku, wywodząc że podstawę prawną decyzji stanowi nie art. 104, ale art. 155 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Za uzasadnione należy uznać wywody Sądu Wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego w trybie art. 391 § 1 k.p.c., dotyczące występującej w sprawie sytuacji prawnej. Słusznie stwierdza Sąd Wojewódzki, że Naczelnik Gminy, wydając decyzję z dnia 1 lipca 1983 r., nie miał na względzie tego, że powołana w niej ustawa z dnia 25 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) już nie obowiązuje, gdyż została uchylona ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), a ta z kolei została uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268).

W tym stanie rzeczy oparcie decyzji z dnia 1 lipca 1983 r. na nie obowiązujących przepisach uzasadnia ocenę, że została ona wydana z pogwałceniem przepisów prawa.

Decyzja Naczelnika Gminy stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów. Nawet w świetle nie obowiązujących już ustaw z dnia 29 maja 1974 r. i z dnia 27 października 1977 r. rolnik mógł żądać wyłączenia budynków z gospodarstwa rolnego przekazywanego Państwu tylko w chwili złożenia wniosku o przekazanie gospodarstwa rolnego, najpóźniej do chwili wydania stosownej decyzji. W każdym razie po uprawomocnieniu się decyzji o przejęciu taki wniosek nie mógł już być złożony, a tym bardziej uwzględniony. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie przewidzianym tymi ustawami stało się ono mieniem państwowym i od tej chwili zbycie jakiejkolwiek części tego mienia może nastąpić tylko na podstawie przepisów obowiązujących w chwili zbycia i w formie przez nie przewidzianej.

Powołanie w decyzji z dnia 1 lipca 1983 r. art. 104 k.p.a. jest prawdopodobnie następstwem omyłki; chodziło w istocie o art. 155 k.p.a. Jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji administracyjnej z dnia 16 listopada 1974 r., skoro obowiązujące przepisy o charakterze materialnoprawnym stają temu na przeszkodzie. Z tych względów należałoby uznać, że zaskarżone postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 3 marca 1984 r. jest trafne.

Na tle tego stanu prawnego scharakteryzowanego w powyższy sposób przez Sąd Wojewódzki zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w poszczególnych okresach (1974, 1977, 1982 r.) wymaga rozstrzygnięcia zasadnicze zagadnienie prawne sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy w takiej sytuacji prawnej dopuszczalna była odmowa dokonania przez Państwowe Biuro Notarialne żądanego przez Skarb Państwa (Naczelnika Gminy) wpisu w księdze wieczystej. Źródłem wątpliwości w tym zakresie jest reprezentowane przez Sąd Wojewódzki zapatrywanie wyrażające się w tezie, że ani sądy powszechne, ani państwowe biura notarialne nie są uprawnione w postępowaniu wieczystoksięgowym (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147) do kontrolowania decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli są wydane w zakresie działania określonego organu administracji państwowej.

Zagadnienie w występującej w sprawie postaci było niejednokrotnie już rozważane i rozstrzygane w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarówno przed wprowadzeniem kontroli sądowo-administracyjnej (ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. Nr 4, poz. 8), jak i w okresie funkcjonowania już systemu sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Jeżeli chodzi o pierwszy okres rozwoju prawa w tej dziedzinie, należy wymienić m.in. następujące orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1970 r., OSNCP 1971, z. 4, poz. 69; z dnia 12 maja 1964 r., OSNCP 1965, z. 3, poz. 41; z dnia 21 kwietnia 1972 r. OSNCP 1973, z. 1, poz. 15 oraz z dnia 14 kwietnia 1965 r., OSNCP 1966, z. 2, poz. 23.

Co się tyczy obecnego okresu, charakteryzującego się wprowadzeniem sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnych, rozważane zagadnienie zostało w pewnym zakresie wyjaśnione w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r. III CZP 43/80. Stosownie do sentencji tej uchwały państwowe biuro notarialne może na podstawie art. 45 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) odmówić wpisu do księgi wieczystej w razie stwierdzenia, że decyzja administracyjna stanowiąca podstawę wpisu została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy, bez potrzeby wykorzystania trybu postępowania administracyjnego przewidzianego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W podobnym sensie zagadnienie sposobu traktowania bezwzględnie nieważnych decyzji administracyjnych w postępowaniu cywilnym zostało rozstrzygnięte w uchwale III CZP 53/84 z dnia 21 września 1984 r. Według tej uchwały ostateczna decyzja organu administracji stopnia podstawowego zmieniająca decyzję tegoż organu w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 stycznia 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) i przekształcająca służebność gruntową rolnika w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków, określoną w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, na prawo własności przewidziane ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 266) nie stanowi podstawy wpisu własności w księdze wieczystej.

Niezależnie od tych wywodów należy stwierdzić, że decyzja administracyjna, mogąca wywierać określone skutki prawne w sferze prawa cywilnego oraz w procesie cywilnym, może być bezwzględnie nieważna z różnych przyczyn. W rozważanym wypadku, jak to trafnie przedstawił w swoich wywodach Sąd Wojewódzki, pierwotna decyzja administracyjna, wydana zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, została zmieniona przez organ administracyjny tego samego stopnia z powołaniem się na art. 155 (104) k.p.a. oraz na przepisy nie obowiązującej już ustawy z dnia 25 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wymaga podkreślenia, że żaden z przepisów prawnych później wydanych, dotyczący tej materii, nie przewidywał i nie przewiduje możliwości i dopuszczalności dokonywania przez organy administracji państwowej zmiany decyzji ostatecznych w celu przekształcenia reżymu prawnego budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W tym stanie rzeczy nowa decyzja administracyjna została wydana nie tylko bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, ale z oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna dotknięta tego rodzaju wadliwościami prawnymi musi być uznana za bezwzględnie nieważną. Tym samym, z tej racji nie może ona w sferze prawa cywilnego wywierać żadnych skutków cywilnoprawnych. Zajęcie tego rodzaju stanowiska w postępowaniu cywilnym nie jest zależne od stwierdzenia bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w określonym trybie postępowania administracyjnego. Następuje to tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla sprawy cywilnej.

Tego rodzaju rozwiązania nie wyłącza art. 177 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c. Sąd w postępowaniu cywilnym jest niezawisły w stosowaniu prawa i do niego należy autonomiczne rozstrzyganie o tym, czy określona decyzja administracyjna (określony akt administracyjny) może wywierać skutki prawne w sferze prawa cywilnego, w tym także w sferze prawa o księgach wieczystych. Za taką interpretacją przemawiają oprócz tego ekonomia postępowania i wymagania, aby było ono społecznie efektywne.

Z tych wszystkich względów należało na przedstawione pytanie prawne udzielić odpowiedzi sformułowanej na wstępie uchwały.

OSNC 1985 r., Nr 8, poz. 108