Wyrok z dnia 2019-02-13 sygn. II SA/Rz 1312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala-

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z [...] października 2018 r. nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z jej uzasadnienia i akt postępowania wynika, że działając na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: SM), decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...] nr [...] Starosta - działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: u.P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr ewid. 845/4 w miejscowości B., gmina [...].

W uzasadnieniu wskazał, że SM spełniła niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wyszczególnione w art. 32 ust. 4 u.P.b. Do wniosku o wydanie pozwolenia dołączyła wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji (o tożsamej treści) złożyli J. i B. N. oraz S. i S. W. Wnioskując o uchylenie decyzji Starosty zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 845, dalej: u.s.m.) w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, dalej: u.w.l.) poprzez ich niezastosowanie i brak wezwania Spółdzielni do przedłożenia uchwały wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wyrażającej zgodę na dokonanie przez Spółdzielnię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu;

- art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) poprzez jego niezastosowanie i nieuzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu;

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności do lokalu.Odwołujący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji: art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 107 K.p.a.

Pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda wezwał Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie uchwały wszystkich właścicieli lokali położonych przy ul. [...] w B. wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] października 2018 r. SM stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie uchwała nie była wymagana, gdyż Spółdzielnia jako zarządca nieruchomości wspólnej podejmuje zarówno decyzje mieszczące się w zakresie czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczające jego zakres.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wyjaśnił, że art. 33 ust. 2 u.P.b. wskazuje dokumenty, jakie powinny być złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a do których należy m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 u.P.b.) należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych

Wg przedłożonej dokumentacji (uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z [...] maja 2018 r. oraz informacji o działce z [...] czerwca 2018 r.), Spółdzielnia jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr 845/4 w B. Powierzony jej został również zarząd nad nieruchomością.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 2 u.w.l., zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, a do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Dodatkowo, zgodnie z art. 199 K.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

W przedmiotowej sprawie – wbrew twierdzeniom Spółdzielni – uchwała wszystkich właścicieli lokali wyrażająca zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę była wymagana. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda podkreślił, że niewątpliwie przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Brak uchwały wszystkich właścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę czyni oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również sam wniosek o pozwolenie na budowę niekompletnym. Dlatego inwestor został wezwany do jego uzupełnienia. Spółdzielnia wezwania nie wykonała, zatem nie jest w posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda badając zachowanie pozostałych wymogów formalnych złożonego przez SM wniosku zwrócił także uwagę, że zgodnie z przedłożonym wypisem

z KRS, uprawnionymi do jej reprezentacji są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisali S. R. i Z. L. S. R. jest członkiem zarządu - zastępcą prezesa zarządu. Natomiast Z. L. jest pełnomocnikiem, któremu jednakże udzielono pełnomocnictwa jedynie do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą osiedla Śródmieście. Wnioskodawca nie przedstawił dodatkowego pełnomocnictwa dla Z. L., które uprawniałoby go do reprezentowania SM w niniejszej sprawie. Wniosek o pozwolenie na budowę został zatem podpisany przez osobę nieuprawnioną zgodnie z danymi wynikającymi z KRS. Wojewoda wyjaśnił, że nie wzywał Spółdzielni o uzupełnienie tego braku, gdyż wobec dalej idącego braku uchwały wszystkich współwłaścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę stało się to bezprzedmiotowe.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty wydana została w oparciu o wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zawierające braki formalne, które w toku postępowania nie zostały uzupełnione. Pozostałe zarzuty dot. uniemożliwienia stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz wniosek o zasądzenie od Starosty na rzecz odwołujących kosztów postępowania Wojewoda uznał za nieuzasadnione.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła SM, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) mające wpływ na wynik sprawy strona skarżąca zarzuciła niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, niewyjaśnienie spornych okoliczności i niezbadanie podnoszonych przez stronę kwestii, w szczególności zakresu przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. oraz faktu dysponowania przez Spółdzielnię tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. RSM zarzuciła także błędne ustalenie przez organ, że zakres przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej przekracza zakres czynności dotyczących nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym – mieszczących się w ramach zadań Spółdzielni. Niezasadne zatem wzywano o przedłożenie uchwały wszystkich właścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca (Spółdzielnia) wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych służących eksploatacji i utrzymaniu budynków i urządzeń objętych współwłasnością. Zatem roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale i przebudowę w rozumieniu przepisów u.P.b. Wojewoda nieprawidłowo przyjął, że zakres przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w sytuacji, gdy będą wykonywane roboty budowlane, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Zarzucono także brak odniesienia się przez organ do stanowiska strony i prezentowanych argumentów, nienależyte uzasadnienie decyzji poprzez zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń, niewyjaśnienie dlaczego stanowisko strony skarżącej jest błędne, zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o dodatkowe pełnomocnictwo dla Z. L.

SM zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 199 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczyło czynności mieszczących się w ramach zwykłego zarządu i brak było konieczności uzyskania zgody wszystkich właścicieli lokali;

- art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 1 u.w.l. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym żądaniu przedłożenia uchwały wszystkich właścicieli lokali wyrażającej zgodę na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę dot. przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że inwestor nie jest w posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność Spółdzielni uprawniał ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności – były to czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczące się w ramach zadań Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

W rozpoznawanej sprawie Sąd opisanych naruszeń prawa nie stwierdził.

Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja Wojewody z [...] października 2018 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty z [...] sierpnia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą SM pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B. (działka nr 845/4) – odmawiając jednocześnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

U podstaw decyzji Wojewody znalazła się okoliczność uznania wadliwego wywiązania się przez SM wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 u.P.b. wymogu złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.P.b.), wynikająca z niewykazania zgody właścicieli lokali mieszkalnych (współwłaścicieli nieruchomości) na przeprowadzenie inwestycji, jako związanej z dokonaniem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością.

Wg projektu budowlanego i wypisu z rejestru gruntów, planowana inwestycja dotyczy 3-klatkowego, 5-kondygnacyjnego budynku, w którym znajduje się 35 lokali mieszkalnych, w tym 8 stanowiących odrębną własność, w przypadku których ich właścicielom przysługuje wraz z SM współwłasność w odpowiednich częściach w nieruchomości wspólnej. 

Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 u.w.l.).

Opierając się na zawartej w art. 3 pkt 9 u.P.b. definicji urządzeń budowlanych (przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), wewnętrzna instalacja gazowa w budynku wielorodzinnym której dotyczy przedmiot postępowania - jako urządzenie nieprzeznaczone wyłącznie do indywidualnego użytku przez właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, ale niezbędne do prawidłowego korzystania ze wszystkich lokali (przede wszystkim w danym pionie tej instalacji) - stanowi część nieruchomości wspólnej.

Zasadę odpowiedniego stosowania do prawa odrębnej własności lokalu przepisów u.w.l. w zakresie nieuregulowanym w u.s.m. przewiduje jej art. 27 ust. 1, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2 i 3.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2017 r., nadanym przez art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo spółdzielcze, Dz. U. poz. 1596), "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /na mocy tego przepisu, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej/, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio".

Na mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. SM jako współwłaściciel budynku mieszkalnego którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest więc podmiotem sprawującym z mocy prawa zarząd nieruchomością wspólną.

Wg znajdującego - zgodnie z powyższym - w takiej sytuacji zastosowanie art. 22 u.w.l., "czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie" (ust. 1), zaś "do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej" (ust. 2).

Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęć "czynności zwykłego zarządu" i "czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu".

W orzecznictwie sądowym na tle u.s.m. przyjmuje się, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą jej współwłasność posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.P.b. w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1075/14 - LEX nr 2033930, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 749/17 - LEX nr 2464405); koreluje to z treścią art. 4 ust. 2 i 4 u.s.m., na podstawie których właściciele lokali (tak będący jak i niebędący członkami spółdzielni) są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych.

Wg stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z 15 kwietnia 2015 r. IV CNP 36/14 (LEX nr 1710381), zakwalifikowanie określonej czynności do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest każdorazowo pozostawione do rozstrzygnięcia sądowi orzekającemu w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Uregulowania u.s.m. nie precyzują, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej.

W przedmiotowej sprawie – jak wynika z projektu budowlanego "Przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B." – przebudowa tej instalacji wiąże się z montażem w budynku instalacji centralnej cieplej wody, obejmując prace związane m.in. z przewidywanym przygotowaniem ciepłej wody użytkowej w systemie centralnym w istniejącej kotłowni i przeprowadzeniem pionów zasilających w istniejących kanałach spalinowych zbiorczych oraz - bezpośrednio w lokalach mieszkalnych - likwidacją pieców gazowych wieloczerpalnych ciepłej wody, rozbiórką /zaślepieniem fragmentu instalacji związanej z przyłączem demontowanego urządzenia i jej doprowadzeniem do pozostających podłączeń kuchenek gazowych, montażem układu mieszaczowego z wodomierzem ciepłej wody w obudowie.

W ocenie Sądu, rodzaj planowanych robót trafnie został zakwalifikowany jako przebudowa, przez którą (art. 3 pkt 7a u.P.b.) należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jednocześnie zakres tych robót, jako nie sprowadzający się do zastąpienia (wymiany) istniejącej instalacji gazowej nową, ale wiążący się z gruntowną jej modernizacją (w tym częściowym wykonaniem i poprowadzeniem całkowicie nowej instalacji) - ściśle powiązaną z całkowitą zmianą sposobu przygotowania, dostarczania i rozliczania ciepłej wody – nie wpisuje się w sygnalizowane wyżej załatwianie bieżących spraw dotyczących eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, jako mających głównie na celu jej zachowanie w stanie niepogorszonym i umożliwiającym bezpieczne użytkowanie.

"Czynnościami zwykłego zarządu będą wszelkie faktyczne, prawne i procesowe czynności związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej i z jej administracją. (...) Rozporządzanie, obciążanie nieruchomości wspólnej, modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali – to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli lokali" - por. Dziczek R., Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. VIII, WKP 2018.

W pełni uzasadnia to (jak trafnie przyjął Wojewoda) zakwalifikowanie planowanych robót jako czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zwłaszcza że w zawartym w art. 22 ust. 3 u.w.l. przykładowym wykazie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, w pkt 5 za taką uznano udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej.

W tej sytuacji za zasadne należało uznać wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji stanowisko, że przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej powinna być traktowana jak czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, w związku

z czym wyrażająca na to zgodę uchwała wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali była wymagana.

W okolicznościach sprawy taka kwalifikacja zamierzonych prac była tym bardziej uzasadniona, że do ich wykonania niezbędny jest dostęp do wszystkich lokali mieszkalnych, gdyż w ich obrębie przewidywana jest do wykonania część prac. Skoro tym samym sposób realizacji inwestycji i przewidziane w jej ramach rozwiązania techniczne wiązałyby się również z ingerencją w lokale stanowiące odrębną własność, uchwała taka w istocie oznaczałoby też jednoczesną zgodę na dysponowanie nimi na ten cel.

Jej brak oznaczał dla Spółdzielni brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co tym samym – wbrew stanowisku jakie zajął w sprawie organ administracji I instancji - uniemożliwiało skuteczne ubieganie się o udzielenie pozwolenia na budowę (w tym względzie należy dodatkowo przywołać wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. II OSK 2066/16 - LEX nr 2534131, wskazujący, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wiążącą się dla inwestora z koniecznością przedstawienia stosownej zgody bądź zastępującego ją orzeczenia sądu).

Ubocznie należy stwierdzić, że kwalifikacja planowanych prac za przekraczających zakres zwykłego zarządu nie wyłącza uznania, że mimo wszystko dotyczą one nieruchomości wspólnej, chociaż jak już wskazano wyżej, będzie się to wiązało z ingerencją we wszystkie lokale mieszkalne (a więc także w lokale stanowiące odrębny przedmiot własności) z uwagi na konieczność dostosowania ich podłączenia do przebudowywanej instalacji.

Okoliczność, że prawidłowe wykonanie robót może w praktyce powodować pewne niedogodności dla właścicieli odrębnych lokali lub nawet uzasadniać ich współpracę na zasadzie np. umożliwienia dostępu do pionu instalacji także nie niweczy uznania, że nadal jest to część wspólna nieruchomości, służąca do użytku przez właścicieli wszystkich lokali mieszkalnych podłączonych do instalacji w danym pionie. W istocie prawidłowe przeprowadzenie każdej wymiany instalacji wspólnych w budynku wielorodzinnym, jak np. instalacja elektryczna, kanalizacja czy instalacja doprowadzająca zimną wodę będzie wymagało w jakimś zakresie współdziałania ze spółdzielnią mieszkaniową lokatorów mieszkań (ich właścicieli); por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. II OSK 923/16, LEX nr 2452767.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są sygnalizowane przez Spółdzielnię w uzasadnieniu skargi różnice, jakie na tle stosowania art. 27 ust. 2 u.s.m. zaistniały w orzecznictwie sądów powszechnych i SN oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przytoczone na poparcie jej stanowiska wyroki zasadniczo dotyczyły stanu prawnego obowiązującego przed dokonaniem istotnej dla rozpoznania sprawy nowelizacji tego przepisu wskazaną ustawą z 20 lipca 2017 r., obowiązującą od 9 września 2017 r.

Przed tą datą przepis ten miał treść: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni,

z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio". W tym brzmieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wyłączał więc odpowiedniego stosowania art. 18 ust. 1 u.w.l., co dawało właścicielom lokali możliwość ustalenia innego niż wynikał z art. 27 ust. 2 u.s.m. sposobu wykonywania zarządu powierzonego nieruchomością wspólną (w tym także jego powierzenia innemu podmiotowi niż spółdzielnia).

Co jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotniejsze, przepis ten nie przewidywał odpowiedniego stosowania przez spółdzielnię przy wykonywaniu zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi jej współwłasność art. 22 u.w.l., co od 9 września 2017 r. wprowadziła wspomniana nowelizacja, "zastępując" nim dotychczasowe odpowiednie stosowanie przy tym zarządzie art. 18 ust. 1 u.w.l.

Tym samym nowelizacją tą przesądzono, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, inne niż te opisane w art. 4 ust. 2 i 4 u.s.m. (tj. inne niż związane

z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych), należą do spółdzielni oraz do właścicieli lokali stanowiących odrębną własność i są podejmowane według zasad przewidzianych w u.w.l. W tej sytuacji, nawet przy założeniu, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę prace dotyczyły nieruchomości wspólnych, to jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 2 u.w.l. wymagały zgody w postaci uchwały właścicieli lokali stanowiących odrębną własność.

W kontekście powyższego nie można pominąć, że z uwagi na rozbieżności jakie na tle zarządu nieruchomością wspólną wystąpiły w samym orzecznictwie sądów administracyjnych, 13 listopada 2012 r. podjęta została w składzie 7 sędziów uchwała NSA II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), zgodnie z którą "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119,

poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej".

W kolejnej uchwale 7 sędziów NSA z 19 października 2015 r. II OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/2/16) stwierdzono, że "spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej". Uzasadniając powyższą tezę NSA wskazał, że z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez nią z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, poza które nie mogą wykraczać działania podejmowane przez spółdzielnię bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (na gruncie Prawa budowlanego nie jest zatem potrzebne rozważanie, czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu).

Z uwagi na omówioną wyżej zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 9 września 2017 r. i wprowadzone do art. 27 ust. 2 u.s.m. odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 22 u.w.l., ponownie na znaczeniu zyskała uchwała z 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12, w której uzasadnieniu wskazano, że "jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 pr. bud., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c.".

Z poglądem wyrażonym w tej uchwale w kontekście art. 269 P.p.s.a. w pełni zgodne pozostaje stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oraz rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Z opisanych wyżej przyczyn brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw do uznania zasadności twierdzeń Spółdzielni, że sprawowany przez nią zarząd powierzony upoważnia ją do samodzielnego dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną w zakresie przekraczającym czynności zwykłego zarządu, a tym bardziej że daje on jej prawo dysponowania na taki cel lokalami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot odrębnej własności.

Wyklucza to możliwość uznania naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 1 u.w.l. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. Dotyczy to również art. 199 K.c. przewidującego wymóg uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu; z uwagi na wyczerpującą regulację omawianej kwestii w/w przepisami u.s.m. i u.w.l., jego powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – aczkolwiek zbędne – nie miało wpływu na jej prawidłowość ("unormowanie sposobu i zakresu wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową w art. 27 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.m. jest systemem całościowym i spójnym, który nie zawiera luki prawnej uzasadniającej odwołanie się do art. 199 k.c." - postanowienie SN z 27 lutego 2015 r. V CSK 269/14, LEX nr 1677140).

Za nieuzasadnione należy również uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych, jako zmierzające poprzez zakwestionowanie prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń do podważenia zastosowanej przez Wojewodę oceny okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a których konsekwencją była dokonana na podstawie wskazanych przepisów prawa materialnego odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda w oparciu o materiał dowodowy spełniający kryteria określone w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, dając temu w sposób wyczerpujący wyraz - adekwatnie do art. 107 § 3 K.p.a. - w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie uchybiając przy tym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji oraz zasadom prowadzenia postępowania wynikającym z art. 6, 8 i 11 K.p.a. (działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, przy należytym wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy).

Z uwagi na nieprzedłożenie przez SM uchwały właścicieli lokali przekładające się na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wynikającą z tego niemożność uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bezprzedmiotowe było również wzywanie Spółdzielni do podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz złożonego w jej imieniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z zasadami reprezentacji ujawnionymi w KRS; dokonanie tych czynności przez Wojewodę wobec braku w/w uchwały nie miało żadnego wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, wykluczając skuteczność zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a.

Z podanych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z opisanych względów, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie okazały się skuteczne, a jednocześnie Sąd nie stwierdził uchybień które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.