Wyrok z dnia 2019-12-04 sygn. II OSK 3102/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Małkinia Górna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1287/16 w sprawie ze skargi B. R. na uchwałę Rady Gminy Małkinia Górna z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 100/XVIII/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek B. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1287/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. R. na uchwałę Rady Gminy Małkinia Górna z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 100/XVIII/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Małkinia Górna – obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza (Dz. Urzęd. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 1128), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem [...] w zakresie, w jakim teren oznaczony symbolem [...] położony jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody obsługującego budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (punkt 1), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącej B. R. zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 3).

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżącą interesu prawnego legitymującego do jej złożenia wynikającego z faktu, że jest ona właścicielką nieruchomości nr [...] objętej zaskarżonym planem miejscowym. Okoliczność, że zabudowana nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 150 metrów (minimalna odległość określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem od terenu oznaczonego w planie symbolem 2 ZC, przeznaczonego pod planowany cmentarz komunalny, Sąd uznał za równoznaczną z naruszeniem interesu prawnego właścicielki nieruchomości.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wyjaśniono, że w art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687) dalej zwanej ustawą o cmentarzach zawarto wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 tego przepisu przewidziano upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, przy czym rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 metrów; odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Biorąc pod uwagę, że budynek mieszkalny skarżącej, czy też ujęcie wody obsługujące ten budynek, nie jest podłączony do sieci wodociągowej, Sąd uznał, że postanowienia planu przewidujące lokalizację cmentarza na terenie oznaczonym symbolem [...] w odległości mniejszej niż 150 metrów od nieruchomości skarżącej są wprost sprzeczne z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzenia tego nie podważa okoliczność, że skarżąca dysponuje możliwością podłączenia własnej nieruchomości do sieci wodociągowej (z oświadczenia Rady wynika, że jest to jedyna nieruchomość na ww. obszarze, nie podłączona do sieci wodociągowej), bowiem w systemie prawa nie istnieje przepis, który nakładałby na właściciela nieruchomości obowiązek dokonania takiego podłączenia. W szczególności obowiązku takiego nie można wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399. z późn. zm.), który to przepis ustanawia tego rodzaju obowiązek wyłącznie w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej. W ocenie Sądu należało uwzględnić żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...] w zakresie, w jakim teren ten położony jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody. Brak było przesłanek do uwzględnienia żądania skargi co do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Małkinia Górna, zaskarżając go w zakresie objętym punktem 1 i 3 wyroku. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważności w części uchwały nr 100/XVIII/2015 Rady Gminy Małkinia Górna z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, a w szczególności nie doszło do naruszała prawa materialnego poprzez wydanie zaskarżonej uchwały;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowany cmentarz nie może znajdować się w odległości niniejszej niż 150 metrów od zabudowanej nieruchomości B. R. mimo, że na terenie w granicach od 50 do 150 metrów od planowanego cmentarza znajduje się sieć wodociągowa do której może podłączyć się B. R., a przy tym nie istnieją żadne przeciwwskazania do podłączenia się do takiej sieci przez B. R..

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę w zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości skargi B. R. oraz zasądzenie na rzecz Rady Gminy Małkini Górnej zwrotu kosztów sądowych według norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. B. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy projektowane w uchwalonym planie miejscowym rozszerzenie cmentarza może znajdować się w odległości niniejszej niż 150 metrów od zabudowanej nieruchomości, jeżeli dany budynek na tej nieruchomości nie został podłączony do istniejącej sieci wodociągowej. Odpowiada to podstawowemu zarzutowi skargi kasacyjnej, dotyczącemu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię.

Rozpoznając sprawę w granicach ww. zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym warunkiem założenia lub rozszerzenia istniejącego cmentarza jest przeznaczenie danego terenu pod taką lokalizację w planie miejscowym. Zamierzając poszerzyć istniejący cmentarz, rada gminy musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2331/18, opub. w Lex nr 2733084; wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/11, opub. w Lex nr 1151860).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (a także zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych) powinna wynosić co najmniej 150 metrów, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Treść przytoczonego przepisu nie wymaga sięgania do wykładni celowościowej lub systemowej. Wystarczy wykładnia językowa z której wynika, że zasadą jest takie lokalizowanie cmentarza, aby m.in. zabudowania mieszkalne znajdowały się w odległości co najmniej 150 metrów od granic obszaru przeznaczonego w planie miejscowym na cmentarz lub jego rozszerzenie.

Tylko wyjątkowo możliwe jest zmniejszenie ww. odległości do nie mniejszej niż 50 metrów od granic planowanego cmentarza, jeżeli zostaną dodatkowo spełnione dwa warunki: po pierwsze w tym obszarze istnieje sieć wodociągowa, po drugie wszystkie istniejące budynki korzystające z wody zostały do tej sieci podłączone.

Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że budynek mieszkalny skarżącej B. R. znajduje się w strefie pomiędzy 50 a 150 metrami od granic wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozszerzenia cmentarza i nie jest podłączony do istniejącej sieci wodociągowej, to tym samym niedopuszczalnym było takie zaprojektowanie granic obszaru [...] (obszar rozszerzenia cmentarza), aby doprowadzić do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W orzecznictwie sądowym zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy wynikających z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie pod cmentarz jest uzasadnione i mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) (por. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1486/14, opub. w Lex nr 1658413). Zgodnie z ww. przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, a takie zakazy wynikają między innymi z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11, opub. w Lex nr 1212794.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalnym takie lokalizowanie w planie miejscowym cmentarza (lub rozszerzanie istniejącego cmentarza), aby w strefie ochronnej zlokalizowanej w pasie między 50 a 150 metrami od granic tak projektowanego obszaru znajdował się przynajmniej jeden budynek mieszkalny nie podłączony do sieci wodociągowej, niezależnie od tego, czy znajduje się na tym terenie sieć, czy też jej nie ma.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, ponieważ przepis ten zawiera delegację ustawową do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia określającego tereny, które uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a przy tym rozporządzenie to w szczególności powinno określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Takie rozporządzenie zostało wydane (rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315)) i Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stosując jego treść w tej sprawie.

Także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach jest niezasadny. Przepis ten nakłada obowiązek lokalizowania cmentarzy na ogrodzonym terenie odpowiednim pod względem sanitarnym. Przepis ten nie był przedmiotem wykładni Sądu pierwszej instancji w tej sprawie i strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać jego błędna wykładnia.

Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważności w części uchwały nr 100/XVIII/2015 Rady Gminy Małkinia Górna z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Małkinia Górna – obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na istotne naruszenie zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego odnośnie obszaru [...]. Naruszenie tych zasad polegało na pominięciu wyżej omówionych warunków wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Oddalono wniosek B. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 179 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną tylko wtedy, gdy wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną nastąpiło w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II FSK 2396/15, opub. w Lex nr 2395892). W tej zaś sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dniowego terminu liczonego od daty doręczenia B. R. skargi kasacyjnej.