Wyrok z dnia 2019-12-10 sygn. I OSK 191/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 444/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 444/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych. Na mocy tej decyzji synowi skarżącej K. P. przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze realizowane przez Centrum Medyczne [...] w S. w zakresie rehabilitacji ruchowej i usprawnienia zaburzeń organizmu w wymiarze ośmiu godzin miesięcznie. Odmówiono natomiast przyznania takich usług w zakresie terapii integracji sensorycznej, logopedii i pedagoga, wskazując się na subsydiarny charakter takich świadczeń i możliwość ich udzielenia dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostałyby zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego oraz ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Powołano się na art. 50, art. 51 i art. 51a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2016 r., poz. 930 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.", art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2017, poz. 882 ze zm.) oraz w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 ze zm.).

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyła A. S., zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "organowi II instancji", a ponadto zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu kosztów postępowania w związku z udzieloną pomocą prawną i ustanowieniem radcy prawnego z urzędu.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 4 u.p.s. "polegające na braku wskazania zakresu, okresu i miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych przydzielonych osobie spełniającej warunki jej udzielenia, ze wskazaniem w sentencji decyzji precyzyjnych warunków oraz faktycznych potrzeb uprawnionego, po uprzednim ustaleniu, czy możliwe jest korzystanie przez niego z przyznanych świadczeń w taki sposób, aby zakres i forma tych świadczeń odpowiadały jego potrzebom, przy jednoczesnej odmowie świadczeń specjalistycznych w zakresie terapii sensorycznej, logopedii, pedagoga, które również były objęte wnioskiem skarżącej". Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. "polegające na braku precyzyjnego wskazania zakresu i rodzaju specjalistycznych usług opiekuńczych odpowiadających potrzebom osoby uprawnionej, z uwzględnieniem zastrzeżeń skarżącej, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, zwłaszcza że skarżącej odmówiono świadczeń w zakresie terapii integracji sensorycznej, logopedii, pedagoga, a żaden z organów nie wykazał w sposób wystarczający przyczyn tej odmowy, co w konsekwencji miało istotny na wynik sprawy".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro zostały spełnione warunki uprawniające do przyznania pomocy, to pomoc ta powinna odpowiadać potrzebom i oczekiwaniom skarżącej. Wtedy bowiem faktycznie byłyby szanse uzyskania wymiernych efektów, zgodnych z celami, jakimi mają służyć specjalistyczne usługi opiekuńcze. Podniesiono, że powtórzenie argumentów organu bez własnej ich oceny i zaproponowanie w oparciu o przytoczone dowody wniosków, które z nich nie wynikają, nie może zostać ocenione jako spełniające wymóg prawidłowo sporządzonego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. To, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie ustala stanu faktycznego w sprawie ze skargi na decyzje organu administracji. Sąd administracyjny oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego przez organy administracji, między innymi z punktu widzenia wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji aprobując ustalony przez organy administracji stan faktyczny powtórzył zatem ich ustalenia. Sąd nie doszukał się uchybień organów w tym zakresie. Należy tu zauważyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych, na których organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie. W oparciu o te ustalenia Sąd pierwszej instancji uznał, że trafna jest też argumentacja organów co do rozmiaru koniecznej pomocy synowi skarżącej w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych. Choć w znacznej części powielił argumentację organów to, wbrew autorce skargi kasacyjnej stanowisko Sądu jest wyczerpujące i nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia i dokonał wykładni tych przepisów. Wyjaśnił wszelkie istotne dla sprawy wątpliwości.

Uzasadnienie wyroku nie zawsze musi zawierać odniesienie się do wszystkich stawianych zarzutów skargi, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutów, będąc przy tym zgodnym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jedynie brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszałby wskazany przepis, skutkując, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ogranicza się do teoretycznych wymogów związanych ze sporządzeniem skargi kasacyjnej. Naruszenia tych wymogów nie powiązano z konkretnymi okolicznościami zachodzącymi w niniejszej sprawie.

Sformułowanie zarzutów w skardze kasacyjnej wskazuje, że jej autorka zmierza do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, w szczególności co do zakresu, okresu, miejsca spełnienia świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna skarżącej oraz jego faktycznych potrzeb i możliwości skorzystania z usług w placówkach wskazanych przez organy administracji w zakresie terapii sensorycznej, logopedii i pedagogicznej. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, m.in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zatem w sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi sformułowanymi w skardze kasacyjnej, Sąd ten zobowiązany był orzekać na podstawie niepodważonego przez skarżącą stanu faktycznego zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. Z tych ustaleń wynika, że potrzeby małoletniego K. P. wskazane we wniosku opartym na zaświadczeniu lekarskim, są częściowo zaspokajane w placówkach, pod opieką których on się znajduje a w pozostałej części mogą być zaspokajane w placówkach wskazanych w zaskarżonych decyzjach.

Kwestionując zakres przyznanej pomocy społecznej autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 4 u.p.s. Tymczasem z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. wynika, że do zadań zleconych zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Jest to zatem przepis kompetencyjny. Natomiast przepis art. 50 ust. 4 u.p.s. jedynie definiuje co to są specjalistyczne usługi opiekuńcze, stanowiąc, że są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W sprawie nie jest sporne, że K. P. potrzebuje takich usług i ich rodzaj i zakres. Sporne jest tylko czy w części może zaspokoić te potrzeby w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty i w ustawie o ochronie zdrowia. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń organów wynika, że potrzeby te może zaspokoić w zakresie nieuwzględnionym w zaskarżonej decyzji (terapii integracji sensorycznej, logopedii i pedagogicznej) poza systemem pomocy społecznej, która ma jedynie charakter subsydiarny.

Organy administracji w zaskarżonych decyzjach ustaliły zakres, okres i miejsce świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych K. P. Organy szczegółowo podały dlaczego odmówiły przyznania tych usług w szerszym zakresie, wskazując szereg placówek, w których korzysta on z takich usług oraz placówki, w których może z nich korzystać w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty i w ustawie o ochronie zdrowia. W skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono tych okoliczności, w szczególności nie wykazano, że niemożliwe jest korzystanie z tego typu usług opiekuńczych w placówkach wskazanych przez organy administracji. Zatem trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie sposób zarzucić organom administracji przekroczenia granic uznania administracyjnego co do zakresu przyznanych K. P. specjalistycznych usług opiekuńczych.

Za niezrozumiałe należy uznać wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące "bezprzedmiotowości, czyli niemożliwości realizacji zaskarżonych decyzji" i ich nieważności, szczególnie w sytuacji nieprzywołania jakichkolwiek przepisów prawa na potwierdzenie takiego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 4 u.p.s.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.