Wyrok z dnia 2020-01-22 sygn. II SA/Po 600/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r., nr [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez [...] K. H. (dalej: skarżącą) tytułem pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] przyznano skarżącej pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2011 do [...] grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że powyższa decyzja, w drodze wznowionego w dniu [...] lipca 2014 r. postępowania została decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylona i odmówiono przyznania prawa do pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. z uwagi na fakt, iż w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] listopada 2012 r. skarżąca była uprawniona do świadczenia rehabilitacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, ww. okoliczności powodują, iż w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. skarżąca nie była uprawniona do otrzymywania pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H.. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści art. 17 ww. ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie osobie zdolnej do pracy. Skoro zatem skarżąca otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne - musiała być niezdolna do pracy. To z kolei wyklucza uznanie skarżącej za osobę, która rezygnuje z pracy bądź jej nie podejmuje wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym kwota [...]zł wypłacona skarżącej tytułem pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrotowi.

Skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, która odmawia prawa do omawianego świadczenia. W ocenie Kolegium, wyczerpuje to dyspozycję art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja z dnia [...] maja 2012 r. przyznająca skarżącej prawo do pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie organu odwoławczego argumenty skarżącej podniesione w odwołaniu, że postępowanie toczy się już od 6 lat oraz że świadczenie rehabilitacyjne nie jest przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie mają na tym etapie postępowania znaczenia. Istotne jest, że decyzja przyznająca pomoc została w wyniku wznowienia wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego.

Skarżąca wskazała, że materialnoprawną przesłankę wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób precyzyjny i enumeratywny wskazuje komu, z jakiego tytułu i w jakich okolicznościach przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób pobierających zasiłek rehabilitacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ustaniu zatrudnienia. Gdyby prawodawcy zależało na pozbawieniu tych osób możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie.

W ocenie skarżącej, pomimo tego, ze zaskarżona decyzja jest kolejną dotycząca merytorycznie tego samego przedmiotu orzekania administracyjnego, to nadal nie wskazano podstaw faktycznych odwołujących się do konkretnych okoliczności stanu sprawy, a mających potwierdzać, że za wskazany okres świadczenie pielęgnacyjne na syna O. H. nie przysługiwało. Uchylane do tej pory decyzje w przedmiotowej sprawie w poprzednim okresie obarczone były wadami proceduralnymi i jedynie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Po [...] znalazły się zalecenia, co winien wziąć pod uwagę organ wydający kolejną decyzję w sprawie zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono min. "Trzeba bowiem pamiętać, ze brak poinformowania organu przez skarżącą o pobieraniu świadczenia rehabilitacyjnego, jako wymagający pogłębionej analizy i interpretacji prawnej, nie powodowałby automatycznie skutku w postaci pozbawienia strony ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego...". Pomimo tego, że de facto sprawa zasadności pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku pobierania równolegle zasiłku rehabilitacyjnego toczy się od 2012 roku, to zarówno w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym, jak i sądowym nie doszło do tej pory do prawnej analizy tego stanu faktycznego.

Skarżąca wskazała, że dysponuje czymś, co możemy nazwać roboczo "indywidualną interpretacją stanu sprawy" wyrażoną w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, która wskazuje, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowią o tym, ze pobieranie zasiłku rehabilitacyjnego jest przeszkodą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się generalną zasadą zaufania obywateli do prawa skarżąca, mając takie wyjaśnienia Ministerstwa, jak również analizując wykładnie doktryny (por. np.: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07) słusznie uznawała, że skoro jej zatrudnienie ustało, ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna, skoro nie kontynuuje zatrudnienia ani nie podejmuje innej pracy zarobkowej. Pomimo batalii trwającej sześć lat żaden z organów nie dokonał jeszcze interpretacji prawnej i faktycznej w odniesieniu do meritum sprawy tj. możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego równolegle z pobieraniem zasiłku rehabilitacyjnego. Zaskarżona decyzja, być może wolna już od wad proceduralnych, to jednak nadal w żaden sposób nie wyjaśnia w sposób zrozumiały dla adresata decyzji ani wykładni prawnej, którą kierował się organ i instancji uznając, że świadczenie pielęgnacyjne w okresie [...] grudnia 2011 r. – [...] listopada 2012 r . nie przysługiwało, ani też podstawą jej wydania nie była pogłębiona analiza stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, po raz kolejny powielono argumenty odwołujące się jedynie do zacytowania art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dokonując ich analizy prawnej ani faktycznej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] przyznano skarżącej pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na rzecz O. H. w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2011 do [...] grudnia 2011 r. Decyzja ta, rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydanym po wznowieniu postępowania, została uchylona, a skarżącej odmówiono przyznania prawa do pomocy finansowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]

Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja mocą której stwierdzono, że skarżącej nie przysługiwało omawiane świadczenie.

W ocenie organu, w sprawie znajdzie więc zastosowanie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, zgodnie z ust. 2:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżącej przyznano bowiem świadczenie na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i skarżącej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, podlega uchyleniu.

W pierwszej kolejności, zwrócić należy uwagę, że świadczenie, którego dotyczy sprawa zostało skarżącej przyznane na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 871). Akt ten został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Oznacza to, że pomoc rządowa przyznawana osobom na podstawie przepisów rozporządzenia jest świadczeniem z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, a zatem do postępowania w zakresie przyznania tego świadczenia zastosowanie znajdą przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek rządowa pomoc przyznawana w ramach programu dedykowana jest określonej kategorii beneficjentów, to jest osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to jednak okoliczność ta nie zmienia kwalifikacji tej pomocy i nie czyni z niej automatycznie świadczenia rodzinnego (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Sz [...], LEX nr 2417336).

Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien przede wszystkim oprzeć swoje rozstrzygnięcie o stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Należy więc wskazać, że zgodnie z zawartą w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej definicją, świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Zgodnie z art. 98 ww. ustawy, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio.

Organ, rozpoznając ponownie sprawę skarżącej, stosując przywołane wyżej przepisy winien nadto mieć na względzie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem związanym z postępowaniem w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym sensie, że jest konsekwencją uznania, że wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane. Badaniu w postępowaniu związanym z ustaleniem czy wypłacone świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 6 pkt. 16 ustawy z 2004 r. o pomocy społecznej, podlega fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jego wypłaty, wysokości oraz dowody pozwalające na uznanie bądź nie, że strona postępowania poinformowania była o okolicznościach, których wystąpienie spowoduje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 539/18, LEX nr 2556542). Warunkiem bowiem uznania, że została spełniona przesłanka z art. 98 ustawy o pomocy społecznej, tj. uzyskania przez osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej, świadczenia na podstawie nieprawdziwych informacji jest wykazanie, że świadomie podała ona nieprawdziwe dane o swojej sytuacji majątkowej, wprowadzając organ w błąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz [...], LEX nr 2723447).

Zwrócić również należy uwagę, że przepis art. 98 ustawy o pomocy społecznej odwołuje się do art. 104 ust. 4, który wskazuje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien więc mieć na względzie konieczność ustalenia, czy powyższe przesłanki nie występują i czy nie zachodzi ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt: I OSK [...], LEX nr 2556542).

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Przede wszystkim, organ winien zastosować w sprawie właściwe przepisy a następnie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność świadomości skarżącej co do faktu, że wypłacane jej świadczenia nie były należne. Z uwagi na przesłanki przyznania omawianego świadczenia, które jest powiązane ze świadczeniem pielęgnacyjnym, organ winień mieć na względzie stan świadomości skarżącej co do przysługiwania jej świadczenia pielęgnacyjnego – jako podstawowego. Przede wszystkim, organ winien wziąć pod uwagę treść wszystkich udzielonych skarżącej, w toku postępowania o przyznanie świadczeń, pouczeń. Nadto, organ winien w sposób szczegółowy przeanalizować stanowisko prezentowane przez skarżącą w treści złożonego odwołania i skargi z uwzględnieniem załączonych przez skarżącą dokumentów. Obowiązek zwrotu przez skarżącą pobranych świadczeń może zostać na nią nałożony tylko w sytuacji, gdy w wyniku podjętych czynności organ ustali, że skarżąca świadomie skorzystała z przyznanych jej świadczeń, mimo że wiedziała, że są one nienależne. Końcowo, organ winien również rozważyć, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu.

Wydane w sprawie decyzje podlegają więc uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).