Wyrok z dnia 2020-02-21 sygn. I OSK 3942/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1577/17 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2018r. sygn. III SA/Kr 1577/17, po rozpoznaniu skargi B. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...], odmówił B. R. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla małoletniej córki N. P. na okres od dnia 1 października 2017r. do 30 września 2018r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej w przypadku alimentów od rodzica zasądzonych na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017r. poz. 489 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.o.u.a.". Według definicji, zawartej w art. 2 pkt 2 tej ustawy bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zgodnie z informacją z dnia 3 sierpnia 2017r. wystawioną przez Sąd Okręgowy w K., skarżąca złożyła wniosek o poszukiwanie dłużnika alimentacyjnego D. P. na terytorium W. i sprawa jest w toku. W związku z tym, w ocenie organu do czasu ostatecznego załatwienia wniosku dotyczącego ustalenia adresu dłużnika, nie można stwierdzić czy egzekucja wobec dłużnika jest bezskuteczna, w związku z tym świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej nie przysługują.

Po rozpoznaniu odwołania B. R. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2017r. uchyliło decyzję wydaną w l instancji i orzekło o przyznaniu N. P. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500zł miesięcznie, na okres od 1 dnia października 2017r. do 30 września 2018r. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów p.o.u.a. gdyż w świetle art. 2 pkt 2b p.o.u.a. za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Taka też sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co wykazała skarżąca przedłożonymi dokumentami sądowymi. Ponadto organ zaznaczył, nawiązując do art. 2 pkt 11 p.o.u.a., że przez osobę uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy rozumieć osobę uprawnioną do alimentów od rodzica i to jemu, a nie drugiemu rodzicowi należą się świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nadto, stosownie do art. 9 ust. 2 p.o.u.a., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725zł. Organ, posiłkując się przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", ustalił, że 2-osobowa rodzina skarżącej nie uzyskała w 2016r. żadnego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. i spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ zaznaczył, że w przypadku świadczeń z funduszu alimentacyjnego okresem świadczeniowym (zasiłkowym) jest okres od 1 października do 30 września następnego roku kalendarzowego. Zatem dla ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dla których okres świadczeniowy rozpoczął się z dniem 1 października 2017r. bierze się pod uwagę dochód rodziny uzyskany w 2016r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. R. zarzucając: brak uwzględnienia przy ustalaniu wysokości świadczenia kwoty wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2017r. sygn. akt [...], którym zasądzono od dłużnika na rzecz jej córki alimenty w kwocie 600zł miesięcznie począwszy od dnia 8 maja 2017r., oraz przyjęcie okresu wypłaty świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2017r. do 30 sierpnia 2018r. z naruszeniem interesu jednostki i dobra dziecka, wynikającym z niedopełnienia obowiązku przez urzędnika gminnego, który wielokrotnie błędnie informował skarżącą o trybie i sposobie załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r., reprezentująca skarżącą matka – E. R. przyznała, że skarżąca do sierpnia 2017r. nie złożyła formalnie żadnego pisma do Urzędu Gminy. Podała nadto, że wcześniej skarżąca była parokrotnie w Urzędzie Gminy L., przedstawiała postanowienie sądu rodzinnego, jednakże nie dostała do wypełnienia żadnych formularzy wniosku o alimenty. Zdaniem pełnomocnika "od początku urzędniczki twierdziły, że skarżącej się świadczenie nie należy, wprowadzając ją w błąd, dopiero kiedy 3 sierpnia, jako matka, pojechała z córką do urzędu i kategorycznie zażądała wydania formularzy, udało im się skutecznie złożyć wniosek".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uchylił decyzje organów obu instancji wyjaśniając, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy p.o.u.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór koncentruje się wokół dwóch kwestii; pierwsza dotyczy wysokości świadczenia alimentacyjnego, a druga okresu na jaki przyznane zostało świadczenie. W ocenie Sądu I instancji zarzut skarżącej dotyczący obowiązku przyznania świadczenia w kwocie orzeczonej postanowieniem zabezpieczającym jest niezasadny, bowiem kwota miesięcznych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej może być wyższa niż 500zł (art. 10 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 p.o.u.a. Natomiast w odniesieniu do drugiego zarzutu Sąd I instancji stwierdził, że istotnie skarżąca złożyła w dniu 4 sierpnia 2017r. w organie l instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy trwający od 1 października 2017r. do 30 września 2018r. i na ten też okres zaskarżoną decyzją Kolegium przyznało żądane świadczenie. Jednak z analizy akt postępowania wynika, że zamiarem skarżącej było uzyskanie świadczenia również za część poprzedniego okresu świadczeniowego, a więc 2016/2017 - od daty wydania postanowienia z dnia [...] maja 2017r. przez Sąd Rejonowy dla K. w K., III Wydział Rodzinny i Nieletnich. Sąd I instancji wskazał następnie, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela. Skarżąca złożyła taki wniosek w sierpniu 2017r. Ponadto skarżąca kilkakrotnie przed datą złożenia tegoż wniosku przychodziła do Urzędu Gminy L., aby zasięgnąć informacji w sprawie dotyczącej świadczenia alimentacyjnego, jednakże nie została pouczona o możliwości uzyskania świadczenia również za część wcześniejszego okresu zasiłkowego. Doprowadziło to do naruszenia art. 9 K.p.a., bowiem to na organie, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona, spoczywa obowiązek szczegółowego wyjaśnienia zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony gdyż ta może nie mieć świadomości przysługujących jej uprawnień, z których może skorzystać. To organy administracji z mocy art. 9 K.p.a. mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż przepisy p.o.u.a. nie wymagają od wnioskodawcy precyzowania okresu na jaki żąda przyznania świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014r. sygn. akt l OSK 1815/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Początek i koniec okresu świadczeniowego jest bowiem ustalany na podstawie art. 2 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 1 p.o.u.a. i w tym zakresie ani wnioskodawca, ani organ nie mogą samodzielnie decydować. Początek okresu świadczeniowego zależy od miesiąca, w którym zostanie złożony wniosek. Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się zatem od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organów wobec wniosku skarżącej z dnia 4 sierpnia 2017r. było niewłaściwe. Mimo wypełnienia przez skarżącą w odpowiedniej rubryce formularza wniosku okresu świadczeniowego "2017/2018" organy powinny należycie przedstawić skarżącej jej sytuację faktyczną i prawną i poinformować zarówno o możliwości ubiegania się o świadczenie na okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia 30 września 2017r., jak i o możliwości ubiegania się o świadczenie także na kolejny okres świadczeniowy, a więc od dnia 1 października 2017r. do 30 września 2018r. Tylko tak udzielone pouczenie umożliwiałoby skarżącej samodzielne wyrażenie woli w tym zakresie i stanowiłoby wyraz baczenia aby nie poniosła szkody wskutek nieznajomości prawa. W tym celu pracownik organu powinien wręczyć skarżącej formularz osobnego wniosku i podkreślić, że jeżeli jest także jej wolą ubieganie się o świadczenie i na ten okres, to koniecznym jest wypełnienie i złożenie w tym celu odrębnego wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że gdyby skarżącą w sposób należyty poinformowano o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia obejmującego część wcześniejszego okresu zasiłkowego, tj. od sierpnia 2017r., to niewątpliwie taki wniosek zostałby złożony. Brak więc pouczenia w tym względzie stanowił naruszenie art. 9 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższy pogląd prawny i rozważą, czy w tych okolicznościach skarżącej nie powinno być przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego od sierpnia 2017r. do 30 września 2017r. oraz od dnia 1 października 2017r. do 30 września 2018r. z uwzględnieniem treści art. 20 ust. 4 p.o.u.a., wprowadzającym pewne modyfikacje w stosunku do postanowień art. 18 ust. 1 tej ustawy, jeżeli ten znajduje zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 2 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 3 p.o.u.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy obu instancji miały obowiązek ustalać treść żądania strony odnośnie okresu, na jaki żąda ona przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro strona własnoręcznie zaznaczyła, że składa wniosek na okres świadczeniowy 2017/2018 i dołączyła do wniosku dokumenty obrazujące sytuację dochodową za 2016r. oraz uznaniu, iż na podstawie wniosku złożonego w dniu 4 sierpnia 2017r., z zaznaczeniem, że dotyczy okresu świadczeniowego 2017/2018, można przyznać świadczenie, na poprzedni okres świadczeniowy, jak również naruszenie 9 K.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi informowania strony o jej sytuacji faktycznej i prawnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 2 P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, mimo iż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, iż decyzja organu II instancji została wydana z rażącym narusz eniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego gra nicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do postawionych zarzutów należy na wstępie zaznaczyć, iż przepisy art. 2 pkt 8 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 3 p.o.u.a. nie uniemożliwiają złożenia wniosku tyczącego trwającego okresu świadczeniowego, nawet wówczas gdy istnieje już możliwość złożenia wniosku na kolejny okres zasiłkowy wynikająca z art. 20 ust. 3 p.o.u.a. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, z czym zgadza się autor kasacji, iż rozstrzygający jest w tym zakresie art. 18 ust. 1 p.o.u.a. pozwalający ustalić prawo do przedmiotowego świadczenia na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu. Dokonując konfrontacji wyników wykładni owych regulacji dokonanych w zaskarżonym wyroku i w motywach kasacji nie sposób dostrzec kontrowersji. Tym samym nietrafnie autor skargi kasacyjnej stawia zarzut wadliwej wykładni owych regulacji w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się natomiast do tych okoliczności, które w ocenie autora kasacji stanowią o naruszeniu ww. przepisów, to należy dostrzec, że przepisy te nie regulują obowiązku organu w zakresie ustalenia treści żądania strony inicjującej postępowanie administracyjne. Obowiązek ten na gruncie postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami K.p.a. ma charakter generalny i wyprowadzany jest z art. 63 § 2 K.p.a. normującego elementy podania, w tym jego żądanie, a więc element wyznaczający normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że określenie żądania jest obowiązkiem strony inicjującej postępowanie. W razie wątpliwości co do jego treści organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania. Przy czym tylko strona posiada uprawnienie do określenia swego żądania przez usunięcie wątpliwości, czy też jego doprecyzowanie (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r. sygn. akt II OSK 510/07; wyrok NSA z dnia 26 września 2017r. sygn. akt II OSK 1071/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym podważanie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oceny wypełnienia przez organ obowiązku należytego ustalenia treści żądania strony winno nastąpić na gruncie art. 63 § 2 K.p.a., a tymczasem zarzut odnoszący się do tej regulacji nie został postawiony w skardze kasacyjnej.

Nie jest także trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 K.p.a., formułowany wyłącznie w odniesieniu do stanowiska Sądu wskazującego, iż organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi informowania strony o jej sytuacji faktycznej i prawnej. W powyższej kwestii należy mieć na uwadze, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, a zatem nie jest ograniczony w możliwości weryfikacji zarówno poprawności ustalenia treści żądania strony, jak i wykonania, aktualnego na gruncie art. 9 K.p.a., obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Niezakwestionowanie badaną skargą oceny prawnej wskazującej na naruszenie art. 9 K.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji, implikuje konieczność uznania, iż wadą tą zainfekowane zostało całe postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy rozstrzygnął zatem sprawę w sytuacji gdy strona, przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania jej przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, istotnych dla jej praw i obowiązków, nie wyjaśniła swej rzeczywistej woli tyczącej treści zgłoszonego żądania, a tym samym w toku całego postępowania nie wyznaczono prawidłowo jego zakresu. Z powyższego punktu widzenia niezrozumiałe jest odwoływanie się w motywach kasacji do daty rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w kontekście zachowania terminu do złożenia wniosku o świadczenie alimentacyjne za okres świadczeniowy 2016/2017, skoro Sąd I instancji uznał, iż wniosek taki strona w istocie złożyła w dniu 4 sierpniu 2017r., a tylko organ I instancji, przez naruszenie art. 9 K.p.a. i wadliwe odczytanie treści żądania, nie rozstrzygnął sprawy w zakresie zgodnym z wolą wnioskodawczyni. Rzecz jasna właściwe odczytanie treści żądania nie tylko wyznacza normę, która ma znaczenie dla oceny zasadności żądania, ale także implikuje zakres postępowania wyjaśniającego obejmujący w okolicznościach badanej sprawy m.in. weryfikację kryterium dochodowego dla okresu świadczeniowego 2016/2017.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do powyższej kwestii należy na wstępie wskazać, iż zaskarżonym wyrokiem nie była kwestionowana poprawność rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznania skarżącej świadczenia alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2017/2018. Jakkolwiek uchylona została zaskarżona decyzja, to jednak nie zdecydowała o tym wadliwość rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznania świadczenia za powyższy okres, ale wadliwe nierozpoznanie wniosku strony o przyznanie owego świadczenia w szerszym zakresie, obejmującym także okres od sierpnia 2017r. do końca okresu świadczeniowego 2016/2017, a więc do dnia 30 września 2017r. Powyższą zależność dostrzegł także autor kasacji. Nie sposób zaprzeczyć, iż uchylona decyzja była dla strony korzystna, ale generalna zasada wskazuje, iż lepsze jest wrogiem dobrego, a tym samym spodziewane dla strony korzyści, wynikające z rozpoznania sprawy w pełnym zakresie zgodnym z wolą strony, mogą okazać się większe niż wynikające z uchylonej decyzji. Niezależnie jednak od powyższej uwagi należy mieć na względzie, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić w bardzo ograniczonym katalogu sytuacji. Przyjmuje się, iż ma to miejsce w razie uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona skarżąca, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: J.Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, Księga pamiątkowa E.Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w badanej sprawie, a nadto zauważyć wypada, że wnioskodawczyni w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, nie dostrzega pogorszenia swej sytuacji prawnej wskutek wydania zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.