Wyrok z dnia 2020-03-10 sygn. I OSK 969/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 118/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Parafii [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 118/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] zobowiązał Proboszcza [...] do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 15 maja 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Proboszcza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Proboszcza [...] zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie lub skarżący) w dniu 15 maja 2018 r. zwróciło się, drogą elektroniczną, do Proboszcza [...] (dalej: Proboszcza) o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania w zakresie:

1. liczby osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r.;

2. rodzajów opłat cmentarnych pobranych w 2017 r. (w tym m.in. opłat za oddanie miejsca pod grób, opłaty za ustawienie ławki, opłaty za wycięcie drzewa, opłaty za czynności związane z pochowaniem zwłok, opłaty za wjazd pojazdów na teren cmentarza);

3. czy istnieje dokument/cennik ustalający wysokość ww. opłat, a jeżeli tak, to Stowarzyszenie zwróciło się o jego udostępnienie;

4. kwot pieniężnych uzyskanych z opłat cmentarnych za rok 2017.

Jednocześnie wniosło o przekazanie powyższych informacji drogą elektroniczną na adres wskazany w mailu.

Wobec braku odpowiedzi, Stowarzyszenie w kolejnym wnioskiem z dnia 18 czerwca 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną, skierowało do Proboszcza wezwanie do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane w piśmie z dnia 15 maja 2018 r.

W odpowiedzi na wezwanie Proboszcz wskazał, że cmentarz w Z. nie pełni funkcji cmentarza komunalnego i dlatego nie podlega obowiązkowi udzielania informacji publicznej.

W tych okolicznościach Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Proboszcza w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Proboszcz wskazał, że cmentarz parafialny w Z. jest cmentarzem wyznaniowym. Parafia nie otrzymuje środków publicznych na finansowanie cmentarza parafialnego i w związku z tym brak jest podstaw do przypisania jej przymiotu podmiotu wykonującego zadania publiczne, a zatem skarga powinna zostać oddalona.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej powszechnie przyjmuje się, że składanie wniosków za pośrednictwem poczty elektronicznej jest dopuszczalne, a wnioski takie podlegają załatwieniu. Proboszcz zarówno w odpowiedzi na pismo Stowarzyszenia z dnia 18 czerwca 2018 r., jak i w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje, że wniosek wpłynął w dniu 15 maja 2018 r., a następnie – że w dniu 18 czerwca 2018 r. wpłynęło wezwanie do jego wykonania. Po ustaleniu zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata należało dokonać oceny, czy sprawa niniejsza mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.").

Według utrwalonych poglądów orzecznictwa i nauki prawa za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Nie budzi wątpliwości, że w świetle ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.), cmentarze mogą być komunalne bądź wyznaniowe. Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, a także ich prowadzenie należy do zadań własnych gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, a także o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego, przy czym może to odbywać się wyłącznie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (ust. 1), natomiast utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zasadą wynikającą z tych przepisów jest rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych. Jednakże na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.

W ocenie Sądu sytuacja taka oznacza przeniesienie zadania publicznego – jakim jest prowadzenie cmentarza – na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy. Nie można zgodzić się z Proboszczem, że w takiej sytuacji Parafia jedynie udostępnia miejsca pochówkowe na cmentarzu dla osób innego wyznania. Poza sporem pozostaje fakt, że w gminie Z. nie funkcjonuje cmentarz komunalny, a zatem hipoteza art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych znajduje w tym przypadku zastosowanie. Konsekwencją takiego stanu jest to, że prowadzenie cmentarza staje się w tej sytuacji zadaniem publicznym. Tym samym informacje dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 r. na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokość opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej, niezależnie od tego, czy na rzymskokatolickim cmentarzu w Z. pochowano w danym roku osoby bezwyznaniowe lub innego wyznania. Nietrafne, w ocenie Sądu, jest więc stanowisko Proboszcza odwołujące się przywołanych orzeczeń Sądu Najwyższego (m.in. wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II CSK 649/10). Jest bowiem oczywistym, że proboszcz nie jest organem administracji publicznej, a środki pozyskiwane za pochówek lub "wykupienie" miejsca na grób wynikają z zawartych umów o charakterze cywilnoprawnym. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są jednak nie tylko organy władzy publicznej, w tym organy administracji, lecz również inne podmioty, jak to wynika z art. 4 u.d.i.p. W szczególności przepis art. 4 ust. 1 w punkcie 5 wymienia "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)". Skoro zatem Proboszcz, w zakresie wynikającym z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wykonuje zadanie publiczne (w miejsce gminy), staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych dotyczących kwestii pochówku na tym cmentarzu wyznaniowym, w tym zarówno liczby osób pochowanych jak i opłatach z tego tytułu pobieranych. Nie ma zaś w tej sprawie znaczenia okoliczność braku finansowania cmentarza ze środków publicznych.

WSA w Poznaniu uznał, że Proboszcz pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 15 maja 2018 r., w pełnym zakresie. W tej sytuacji należało zobowiązać go do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia jednak bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Proboszcz nie jest organem administracji publicznej i może pozostawać w usprawiedliwionym, choć błędnym przekonaniu, że nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej lub też, że określony rodzaj informacji nie ma takiego charakteru. Brak pełnej reakcji na wniosek Stowarzyszenia nie nosił cech uporczywości, nie wynikał ze złej woli, lecz z niewłaściwej interpretacji przepisów obowiązującego prawa.

W dniu 14 stycznia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Proboszcz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznaniu skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Proboszcza kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. przez błędne uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej oddalenia, albowiem prawidłowo poczynione ustalenia winny prowadzić do wniosku, że Parafia nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności czy Parafia jest inną osobą, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt u.d.i.p.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 15 oraz art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w R.P. (Dz.U. z 2018, poz. 380), art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. z 1998, nr 51, poz. 318 ) przez błędne przyjęcie, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych co skutkuje, że Proboszcz jako organ Parafii posiada obowiązek udzielenia informacji publicznej w przedmiocie skargi;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 , art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w R.P., art. 1 Konkordatu oraz art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przez błędne przyjęcie, że Proboszcz jest podmiotem, który posiada informacje publiczne na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w sytuacji, gdy żadne przepisy nie nakładają na Proboszcza obowiązku gromadzenia i przechowywania informacji w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół obowiązku skarżącego kasacyjnie do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jak i z treści art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przede wszystkim z przepisów statuujących status prawny Kościoła Katolickiego w Polsce nie wynikają obowiązki proboszcza parafii do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania cmentarza parafialnego. Pogląd ten jest błędny.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Polski Prawodawca chciał zatem, aby uprawnienie do społecznej kontroli funkcjonowania Państwa podążało zawsze tam, gdzie nie tylko podmioty bezwzględnie utożsamiane z Państwem takie jak organy administracji publicznej, wykonują zadania publiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10 oraz z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16). Tak więc warunkiem powstania po stronie niepaństwowego podmiotu obowiązku udzielenia informacji jest realizacja na podstawie statutu lub ustawy zadania, o których mówi art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie należy uznać, jak słusznie na to wskazał Sad pierwszej instancji, że z art. 8 ust. 3-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynikają publiczne obowiązki zarządcy cmentarzy wyznaniowych w zakresie pochówku na ich terenie osób nie będących członkami danej wspólnoty religijnej, jeżeli w danej miejscowości nie ma zarządzanych przez instytucje publiczne cmentarzy komunalnych. Wskazuje się bowiem, że "w związku z faktem, że w Polsce większość cmentarzy ma charakter wyznaniowy, możliwa jest sytuacja, w której gmina nie posiada cmentarza komunalnego. W takiej sytuacji zarząd cmentarza wyznaniowego ma obowiązek umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących" (P. Drembkowski, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, Legalis 2018, podobnie, E. Daromorost, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, LEX 2014). W sytuacji, gdy nie ma w danej miejscowości cmentarza komunalnego, a znajduje się w niej jedynie cmentarz należący do wspólnoty religijnej, taka wspólnota, zgodnie z art. 8 ust. 3-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest zobowiązana do świadczenia w zastępstwie instytucji publicznej powszechnej dostępnej dla każdego usługi w postaci zapewnienia miejsca godnego pochówku, przy czym przy wykonywanie tego rodzaju obowiązku nie może w żaden sposób dyskryminować osób nienależących do wspólnoty religijnej. Wobec zatem wykonywania zdania publicznego polegającego na obowiązku zapewniania miejsca pochówku osób nie należących do wspólnoty religijnej -administrator cmentarza wyznaniowego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w zakresie związanym z tym zadaniem. W tym zakresie informacje o liczbie osób pochowanych na danym cmentarzu oraz opłat związanych z pochówkiem stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą kwestii związanych z wykonywaniem zadań publicznych wynikających z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Oczywistym jest bowiem, że ich ujawnienie wskazuje na ile te opłaty są skonstruowane rzetelnie i odpowiadają realnej wartości usługi, a na ile mogą one mieć charakter dyskryminujący lub wykorzystujący pozycję swego rodzaju monopolisty w zakresie prowadzenia jedynego cmentarza w danej miejscowości (por. E. Kalisz, E. Kowalczyk, Świadczenie usług cmentarnych i pogrzebowych a uprawnienia zarządcy cmentarza w świetle ustawy antymonopolowej, Radca Prawny nr 2, rok 2011, s. 51-62).

W świetle powyższych rozważań jako zupełnie nieprzekonujące są wywody skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA w Poznaniu przepisów prawa wyznaniowego. Kwestia swobody w sprawowaniu kultu religijnego i autonomii Kościoła Katolickiego w tym zakresie nie oznacza swoistego "immunitetu" tego największego w Polsce związku religijnego w zakresie przepisów prawa polskiego nakładającego na niego obowiązki publicznoprawne, w tym także te, które są związane z udzielaniem informacji publicznej, gdy wykonuje on zadania publiczne. Kościół Katolicki, tak jak inne podmioty wykonujące tego rodzaju zadania, jest zobowiązany działać transparentnie i informować Polaków o tym w jaki sposób wykonuje powierzone mu zadania publiczne.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.