Wyrok z dnia 2020-03-20 sygn. IV SA/Wr 34/20

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Zgorzelec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2019 r. nr NK-N.4131.161.14.2019.MS2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 8 i § 9 uchwały Rady Miasta Zgorzelec z dnia 29 października 2019 r. nr 122/2019 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego potrzebującym; II. oddala dalej idącą skargę; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miejskiej Zgorzelec kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Rada Miasta Zgorzelec w dniu 29 października 2019 r. podjęła uchwałę Nr 122/2019 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym następującej treści:

§ 1. Ustala się szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia.

§ 2. Użyte w uchwale określenia oznaczają:

1) odpłatność - wysokość opłaty za pobyt jednej osoby w ośrodku wsparcia;

2) pobyt - okres przebywania osoby w ośrodku wsparcia, określony w decyzji administracyjnej;

3) dochód - dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) kryterium dochodowe - kryterium dochodowe określone wart. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

§ 3.1. Pomoc udzielona w formie schronienia w schronisku dla bezdomnych oraz w schronisku dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi jest odpłatna w wysokości określonej zgodnie z poniższą tabelą:

|L.p. |Dochód osoby/rodziny ustalony zgodnie z |Odpłatność (w %) średniego dobowego kosztu |Odpłatność (w %) średniego dobowego kosztu |

| |ustawą o pomocy społecznej |utrzymania osoby bezdomnej w schronisku dla |utrzymania osoby bezdomnej w schronisku z |

| | |bezdomnych |usługami opiekuńczymi |

|1 |Do 100% |do 30% |do 50% |

|2 |Powyżej 100% do 150% |do 69% |do 59% |

|3 |Powyżej 150% do 180% |do 89% |do 69% |

|4 |Powyżej 180% do 200% |do 99% |do 89% |

|5 |Powyżej 200% |do 100 % |do 100% |

2. Miesięczny koszt utrzymania, zasady regulowania odpłatności ustalone będą na podstawie porozumienia lub umowy zawartej z kierownikiem schroniska dla osób bezdomnych lub schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi.

3. Ustalona zgodnie z ust. 1 odpłatność za pobyt wnoszona przez osobę lub rodzinę skierowaną do schroniska nie może przekroczyć kwoty miesięcznego pobytu w danym schronisku.

§ 4. Opłatę ustala się za każdy miesiąc kalendarzowy pobytu w ośrodku wsparcia.

§ 5. W przypadku, gdy pobyt osoby w ośrodku wsparcia nie obejmuje pełnego miesiąca kalendarzowego, opłatę oblicza się proporcjonalnie za każdy dzień pobytu, dzieląc kwotę opłaty przez liczbę dni w danym miesiącu i mnożąc przez liczbę dni pobytu.

§ 6. 1. Osobę bezdomną, na jej wniosek lub wniosek pracownika socjalnego można zwolnić w całości lub części z opłaty za pobyt w schronisku gdy:

1) osoba bezdomna posiada udokumentowane wydatki związane ze stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym

2) wystąpiły szczególne, uzasadnione okoliczności uzasadniające zwolnienie z odpłatności.

§ 7. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Zgorzelec.

§ 8. Traci moc uchwała Rady Miasta Zgorzelec nr 25/2019 z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie w ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym - opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 lutego 2019 r. poz. 736.

§ 9. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Wojewoda Dolnośląski po otrzymaniu powyższej uchwały zwrócił się do Rady Miejskiej pismem z dnia 5 listopada 2019 r., w którym wskazał zastrzeżenia do jej zapisów i wniósł o ustosunkowanie się do przedstawionych zastrzeżeń. Według organu § 6 uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego art. 97 ust. 5 ustawy. Nie stanowi zasady ponoszenia odpłatności, lecz opisuje sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od opłaty. Ponadto kontrolowana uchwała nie określa kwoty stawki bazowej odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Brak ustalenia stawki bazowej, według której będzie ustalona wysokość odpłatności stanowi niewypełnienie upoważnienia ustawowego z art. 97 ust. 5 ustawy.

Odpowiadając na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia 12 listopada 2019 r. wyraził zgodę na zmianę § 6 uchwały natomiast nie zgodził się z zastrzeżeniem odnośnie stawki bazowej, która według organu powinna być określona w uchwale.

Organ zauważył, że na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy rada gminy ma ustalić wyłącznie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, a nie stawkę dzienną, czy miesięczną. Ustawodawca kształtuje zatem jedynie uprawnienie rady do ustanowienia określonych reguł jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Ustalenie przez organ uchwałodawczy konkretnej wysokości opłat za pobyt w ośrodku wsparcia jest działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 listopada 2019 r. Nr NK-N.4131.161.14.2019.MS2 działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr 122/2019 Rady Miejskiej w Zgorzelcu z dnia 29 października 2019 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym.

W toku badania legalności opisanej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) - dalej u.p.s., polegającym na braku określenia stawki bazowej za pobyt w schronisku dla bezdomnych i w schronisku z usługami opiekuńczymi.

Przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody Rady Miejskiej realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy. Odpłatność, o której mowa w art. 97 ust. 1 i ust. 5 u.p.s. jest elementem stosunku administracyjnoprawnego łączącego osobę bezdomną z podmiotem kierującym ją do mieszkania. Opłata jest wnoszona na rzecz gminy i nie wiąże się z kosztami, jakie gmina ponosi w związku z zapewnieniem schronienia, a ponoszonych w związku z realizacją zadania własnego.

Przepis art. 97 ust 5 u.p.s. zobowiązuje bowiem radę miejską do ustalenia, w drodze uchwały, w zakresie zadań własnych, szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Owe normy postępowania mają stanowić dla adresatów uchwały prawa i obowiązki. Osobie kierowanej do mieszkania chronionego uchwała winna określić reguły ustalania odpłatności za pobyt. Podmiotowi kierującemu osobę uchwała winna określić reguły postępowania, ich granice, jakimi kierować się winien przy ustalaniu opłaty za pobyt w decyzji administracyjnej.

W kontrolowanej uchwale Rada Miejska w Zgorzelcu nie określiła wysokości stawki bazowej (np. dobowej, miesięcznej) za pobyt w schronisku dla bezdomnych oraz w schronisku z usługami opiekuńczymi. Jedynie w tabeli w § 3 uchwały wskazano, że procentowa odpłatność odnosi się do średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej. Tymczasem rzeczywisty koszt nie powinien mieć wpływu na ustalane przez organ stanowiący zasad ponoszenia odpłatności. Zakres usług jest brany pod uwagę dopiero podczas dokonywania uzgodnień w zakresie określenia ostatecznej wysokości odpłatności, na etapie wydawania decyzji administracyjnej. Uchwała rady gminy określająca szczegółowe zasady odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi powinna precyzować, w jaki sposób ustalić odpłatność za pobyt konkretnej osoby kierowanej do schroniska. Przedmiotem regulacji powinna być przede wszystkim bazowa (np. dobowa, miesięczna) stawka opłaty. Jest to obligatoryjny element uchwały. Pomimo że w delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego nie wskazano expressis verbis konieczności zawarcia w nim takiego ustalenia, to jednak ustalenie podstawy dla wyliczenia opłaty za pobyt musi być uznane za kluczowy element szczegółowych zasad odpłatności. Uchwała musi bowiem umożliwić bezpośrednie lub pośrednie odczytanie z niej kwoty, jaka będzie stanowiła podstawę do ustalenia w decyzji administracyjnej wysokości opłaty za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Ustalenie bazowej stawki opłaty, przy pomocy której będzie następowało wyliczenie opłaty za pobyt, może nastąpić albo poprzez wskazanie konkretnej kwoty, albo powołanie się na zmienną pozwalającą na jednoznaczne wyliczenie takiej kwoty (np. procent minimalnego wynagrodzenia za pracę czy ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania nieodpłatnego świadczenia).

Bez względu na to, czy gmina sama prowadzi schronisko dla osób bezdomnych czy kieruje do schroniska kierowanego przez inne podmioty i ponosi koszty jego prowadzenia, opłaty, jakie pobiera od osób skierowanych do schroniska, są niezależne od kosztów ponoszonych przez gminę w związku z realizacją zadania własnego.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru brak określenia wysokości stawki bazowej (np. dobowej, miesięcznej) za pobyt w schronisku dla bezdomnych oraz w schronisku z usługami opiekuńczymi jako niezbędnego elementu uchwały podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. stanowi istotne naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Ponadto, należy wskazać, że w § 6 kontrolowanej uchwały wprowadzono możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w schronisku. W ocenie organu nadzoru wskazana regulacja nie stanowi zasady ponoszenia odpłatności, lecz opisuje sytuacje, w których możliwe jest (całkowite lub częściowe) odstąpienie od pobierania opłaty. Ustalenie zasad całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w schronisku nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. W tym zakresie należy odróżnić regulację z art. 97 ust. 5 od chociażby regulacji dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze (art. 50 ust.6), gdzie ustawodawca wprost postanowił o możliwości ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Tym samym regulacja § 6 jako podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego art. 97 ust. 5 u.p.s. stanowi istotne naruszenia prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejska Zgorzelec.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Dolnośląskiemu zarzuciła:

- naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść uchwały w zakresie odnoszącym się do schroniska dla osób bezdomnych przekracza granice delegacji ustawowej zakreślonej w tym przepisie oraz wkracza w kompetencje innego organu uprawnionego do ustalenia odpłatności w uzgodnieniu z osobą kierowaną na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej,

- naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie że przedmiotowa uchwała w zakresie określonym przez Wojewodę Dolnośląskiego jest sprzeczna z prawem – w związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie skarżącej mocą art. 97 ust. 5 u.p.s. rada gminy zobowiązana jest ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia i mieszkaniach chronionych. Taka konstrukcja delegacji ustawowej nakazuje zwrócenie uwagi na zwrot "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Zwrot ten nie jest precyzyjny i nastręcza wątpliwości interpretacyjne. Szczegółowe zasady, do których została zobowiązana Rada, nie mogą być sprzeczne z zasadami zawartymi w ustawie, a jednocześnie nie mogą pozbawiać adresata normy do podjęcia decyzji w określonym przez niego zakresie.

Na podstawie powołanego przepisu rada gminy ma ustalić wyłącznie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności, a nie stawkę dzienną czy miesięczną. Ustawodawca kształtuje zatem uprawnienie rady do ustanowienia określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Stawkę dzienną lub miesięczną ustala podmiot prowadzący schronisko. Kwota dobowego kosztu pobytu osoby jest ustalana na podstawie kalkulacji dokonywanej przez podmiot prowadzący, a stawki dzienne za pobyt w schronisku dla bezdomnych są zróżnicowane, a różnica w kosztach pobytu wynika z kalkulacji wskazanej przez podmiot prowadzący. Określenie jednej stawki, w sytuacji gdy są one w różnych schroniskach zróżnicowane umożliwiałoby podmiotowi kierującemu dokonanie odpłatności za pobyt osoby kierowanej do schroniska, w szczególności w sytuacji, gdy osoba nie posiada dochodu własnego, z którego mogłaby opłacać pobyt w schronisku w pełnej wysokości. W takiej sytuacji różnicę pomiędzy opłatą osoby kierowanej a kosztem pobytu osoby w schronisku ponosi gmina. Wysokość opłaty określi podmiot kierujący w porozumieniu z osobą kierowaną w decyzji administracyjnej i wydając decyzję administracyjną organ kierujący uwzględnia postanowienia uchwały Rady Miasta.

Zdaniem Rady Miasta nie ma ona kompetencji do ustalenia stawki dobowej czy miesięcznej za pobyt w schronisku, gdyż gmina nie jest podmiotem prowadzącym. Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony wyłącznie do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, którymi powinien kierować się podmiot kierujący osobę do ośrodka wsparcia, a nie do precyzowania wysokości tej opłaty czy sposobu i terminu jej umorzenia. Określenie konkretnej stawki dobowej lub miesięcznej za pobyt w ośrodku wsparcia jest zadaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł, o jej oddalenie. Wojewoda Dolnośląski w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdził, że zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 97 ust. 5 i ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr 122/2019 Rady Miejskiej w Zgorzelcu z dnia 29 października 2019 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za udzielone schronienie osobom i rodzinom tego pozbawionym.

Podstawę prawną wydanego rozporządzenia stanowił art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on w ustępie 1, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Wskazany art. 90 stanowi między innymi, że wójt jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 36/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 912/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Ke 732/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 513/19).

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby to naruszenie nie miało miejsca (wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 726/19 z dnia 24 października 2019 r.).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zarzucił uchwale Nr 122/19 Rady Gminy Zgorzelec, że jej postanowienia naruszają art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Uchwała powyższa została podjęta w wyniku delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

Ustęp 1 zaś tego przepisu, mówi, że opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie, nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Przedmiotem sporu jest w zasadzie interpretacja art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jest on podstawą prawną uchwały (art. 97 ust. 5).

Delegacja wyrażona w art. 97 ust. 5 nie zawiera żadnych wytycznych wskazujących na czynniki, czy kryteria, które powinny być uregulowane, uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Uchwała rady gminy, powiatu powinna tak kształtować zasady odpłatności by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty. Organ – jak wynika z powołanego przepisu ma ustalić zasady ponoszenia opłat, a nie ich sztywną wysokość (Iwona Sierpowska Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie IV Opublikowane WKP 2017 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gd 78/16 stwierdził interpretując ten przepis, że ustawodawca kształtuje zatem jedynie uprawnienia rady do ustanowienia określnych reguł jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia.

Natomiast faktyczną odpłatność określa decyzja wydana przez podmiot kierujący do ośrodków – w oparciu o art. 97 ust. 1 ustawy.

Z przepisów powyższych wynika, że organ kierujący ma obowiązek, korzystać z uregulowań opracowanych przez radę w uchwale do obliczenia opłaty za pobyt w ośrodkach. Muszą one być tak skonstruowane aby była możliwość obliczenia opłaty.

Według WSA w Gliwicach naturalnym elementem tej granicy jest 1) sytuacja dochodowa pensjonariusza, 2) rodzaj ośrodka, 3) wysokość odpłatności do kosztów utrzymania ośrodka lub średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku.

W ocenie Sądu omawiana uchwała wskazuje reguły według, których można obliczyć koszt pobytu w ośrodkach. Tym samym spełnia warunki określone w art. 97 ust. 5 ustawy; zostały określone reguły obliczenia opłaty.

Z art. 97 ust. 5 nie wynika aby rada gminy miała obowiązek ustalenia stawek bazowych, nie wynika to również z art. 97 ust. 1, a ich brak nie powoduje naruszenia art. 95 ust. 5.

Zatem w ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniło stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Uchwała bowiem została tak skonstruowana, że zawiera zasady odpłatności uzależnione od dochodu osoby zainteresowanej, od średniego dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku i rodzaju ośrodka. Ponadto wskazuje maksymalny pułap odpłatności przy określonym w tabeli dochodzie.

Nie zawiera sztywnych uregulowań, które uniemożliwiłyby ustalenie przez organ kierujący opłaty w porozumieniu z pensjonariuszem oraz uwzględnienia usług, które zostały wykonane przez ośrodki.

Istotne jest również, że wskazane w § 3 uchwały parametry do obliczenia opłaty dają możliwości jej ustalenia. Jeszcze raz należy powtórzyć, że tym samym uregulowania zawarte w § 3 uchwały wypełniają normę art. 97 ust. 5 ustawy. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutami zawartymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała nie wypełnia dyspozycji powyższego przepisu. Nie można zgodzić się z organem, że wprowadzając zapis § 3, organ powoduje, że jest to rzeczywisty koszt pobytu. Zaprzeczeniem tego jest ustalenie opłat do określonego procentu od dochodu.

Natomiast należy zgodzić się z organem nadzoru co do sprzeczności z prawem – art. 97 ust. 5 – treści § 6 uchwały. Stanowi on, że osobę bezdomną, na jej wniosek lub wniosek pracownika socjalnego można zwolnić w całości lub części z opłaty za pobyt w schronisku gdy: 1) osoba bezdomna posiada udokumentowane wydatki związane ze stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym, 2) wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające zwolnienie z odpłatności.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że normy kompetencyjne – w tym przypadku art. 97 ust. 5 ustawy – powinny być interpretowane w sposób ścisły; przyjmuje się zakaz domniemania kompetencji. Stąd nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać w granicach upoważnienia.

Według Sądu organ ustalając treść § 6 dokonał wykładni rozszerzającej omawianego przepisu. Art. 97 ust. 5 zobowiązuje radę gminy do ustalenia "szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności", nie daje zatem uprawnień do ustalenia przypadków, które uzasadniają z jej zwolnienia, jak to uczynił organ.

Z tych też względów Sąd uznał, że w tym zakresie uchwała rażąco narusza prawo. Z tych też względów na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.