Wyrok z dnia 2020-04-16 sygn. I OSK 3345/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 616/19 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 616/19, po rozpoznaniu skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] rodzinie skarżącej przyznano od dnia [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia i długotrwałej choroby w kwocie 157,43 zł miesięcznie. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził, że skarżąca ubiegając się w miesiącu lipcu 2018 r. o pomoc przedstawiła nieprawdziwą sytuację dochodową swojej rodziny, nie poinformowała organu, że w miesiącu czerwcu, lipcu i sierpniu 2018 r. otrzymała alimenty na syna M. od ojca dziecka J.H. w kwocie po 400,00 zł miesięcznie. Pomoc finansowa od ojca dziecka nie była uwzględniona przy przyznawaniu pomocy finansowej co miało wpływ na prawo do otrzymania zasiłku okresowego. Powyższą informację pracownik socjalny powziął w styczniu 2019 r. Powołując się na art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", organ wskazał, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Po uwzględnieniu wskazanych informacji organ I instancji ustalił, że dochód rodziny skarżącej w miesiącu czerwcu, lipcu i sierpniu 2018 r. liczony zgodnie z art. 8 u.p.s. wyniósł 1.627,15 zł i przekraczał kryterium dochodowe rodziny wynoszące kwotę 1.542,00 zł. Na tej podstawie stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania zasiłku okresowego w okresie od lipca do września 2018 r. w łącznej kwocie 472,29 zł, które stanowi nienależnie pobrane świadczenie w myśl art. 6 pkt 16 u.p.s. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji wyjaśniła, że nie informowała organu o otrzymywanych alimentach ponieważ były one wypłacane na poczet zaległych alimentów. Do dochodu wliczane były natomiast bieżąco otrzymywane przez nią alimenty w kwocie 500 zł, w związku z czym uważała, że podanie tej kwoty oznaczałoby dwukrotne wliczenie do dochodu alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w następstwie rozpoznania powyższego odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o uznaniu wypłaconego skarżącej świadczenia w postaci zasiłku okresowego za okres od dnia [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. w łącznej kwocie 472,29 zł za świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dochodem rodziny w rozumieniu u.p.s. jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art 6 pkt 4 u.p.s.). Z punktu widzenia oceny kryterium dochodowego istotne jest to kiedy ubiegający się o świadczenie dany dochód faktycznie otrzymał, a nie za jaki okres był on należny. Bez znaczenia jest zatem to, czy otrzymane alimenty to alimenty bieżące czy też zaległe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A.H. zarzucając naruszenie:

- art 7 i art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz zebranego materiału dowodowego,

- art 6 pkt 16, art 104 ust. 3, art 8, art 38 i 39 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wypłacone zaległe alimenty zaliczają się do dochodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę A.H., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że art. 104 u.p.s. wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej tj. stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji. Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego określa świadczenie nienależnie pobrane oraz jego wysokość. Brak w niej natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie oraz terminie wykonania tego obowiązku. Brak koniecznych elementów pozbawia decyzję cech tytułu egzekucyjnego i uniemożliwia na przyszłość ewentualną przymusową realizację. Z tych powodów decyzje w obecnym kształcie nie mogły zostać utrzymane w obrocie prawnym.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne, podzielając jednocześnie stanowisko organów, tak co do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, jak i jego wysokości. Sąd wskazał, że spór sprowadzał się do doliczenia do dochodu skarżącej otrzymanych przez nią od dłużnika alimentacyjnego alimentów. Sąd podzielił stanowisko organów, że alimenty te stanowią dodatkowe źródło dochodu, które obok świadczeń alimentacyjnych powinno było zostać zaliczone do dochodu. Przywołał w tym zakresie art 28 oraz art 2 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.) oraz stwierdził, że skoro otrzymane alimenty w sposób niezgodny z kolejnością zaspakajania stanowią podstawę do uznania pobranych w tym samym okresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane, to nie ma żadnych racjonalnych podstaw do tego by nie uwzględnić ich przy dochodzie, od którego uzależnione jest przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym okres, za jaki skarżąca je otrzymała. Tym samym Sąd za bezzasadny uznał zarzut skarżącej niezgodnego z prawem dwukrotnego zaliczenia do jej dochodu kwoty otrzymanych od dłużnika alimentów.

Zgadzając się zatem, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi Sąd I instancji uchylił decyzje organów celem uzupełnienia koniecznych elementów decyzji, tj. określenia obowiązku zwrotu i jego terminu, o których mowa w art 104 ust. 3 u.p.s. oraz rozważenia, będących następstwem tych ustaleń, okoliczności, o których mowa w art 104 ust. 4 u.p.s. Przepis ten wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu wydatków, powinna być również badana faktyczna możliwość obciążania tym zwrotem zobowiązanego, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 104 ust. 3 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;

2) art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest zbadanie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, że na gruncie przepisów u.p.s. materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego stanowi art. 98 u.p.s. Przepis ten mówi wprost, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, a przepis art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Norma art. 98 u.p.s. poprzez odwołanie się do pojęcia "zwrotu" świadczenia nienależnie pobranego jednoznacznie wyznacza zakres postępowania w powyższym przedmiocie. Poprzestanie na orzeczeniu stwierdzającym jakie świadczenie zostało nienależnie pobrane, nie wyczerpuje zakresu rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej tą normą. Tym samym zaniechanie w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych dyskredytuje podjęte decyzje na gruncie art. 98 u.p.s.

Dopełnienie treści art. 98 u.p.s. następuje w art. 104 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że wysokość należności podlegających zwrotowi, w tym m.in. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Regulacja ta - co trafnie dostrzegł Sąd I instancji - nie pozostawia wątpliwości co do tego jakie elementy winna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Określenie wysokości i terminu zwrotu owych świadczeń jest obowiązkiem organu ferującego decyzję w owym przedmiocie. Wykładnia językowa art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. daje jednoznaczne rezultaty prowadzące do wniosku, że wszystkie wymienione w tych przepisach elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie ww. kwestie. Wypada dostrzec, że przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. określając elementy składowe rozstrzygnięcia mówi wyrażnie o decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej.

Nie sposób także odszukać względów funkcjonalnych, które przemawiałyby za potrzebą dzielenia sprawy w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia na dwa odrębne postępowania, z których pierwsze miałoby ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia nienależnego pobrania przez konkretnie wskazaną osobę określonych kwotowo świadczeń. Generalny wzgląd na konieczność uproszczania i przyśpieszania procedur administracyjnych nakazuje przeciwstawić się praktyce, która odwlekałby w czasie ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym również względy funkcjonalne nakazują opowiedzieć się za koniecznością jednoczesnego rozstrzygania decyzją podejmowaną w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, wszystkich kwestii opisanych w art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie można zatem podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 104 ust. 3 u.p.s.

Mając na uwadze to co dotychczas powiedziano należy podkreślić, że art. 98 u.p.s. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Treść tej regulacji zobowiązuje do tego, aby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji rozważył czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek statuowany owym przepisem. Jakkolwiek wypada dostrzec, że organ skarżący kasacyjnie nie kwestionuje obowiązku rozstrzygania o przypadku szczególnie uzasadnionym w postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a tylko w postępowaniu ustalającym wysokość takiego świadczenia, to uwzględniając jednak tą argumentację, którą powyżej przedstawiono na temat tego, że art. 98 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. statuuje jedno postępowanie obejmujące zarówno ustalenie świadczenia nienależnie pobranego, jak i rozstrzygnięcie o jego zwrocie, to również rozważenie przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., winno nastąpić w toku tego samego postępowania administracyjnego. Nie można zatem podzielić także zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.