Wyrok z dnia 2020-06-24 sygn. I OSK 223/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 401/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 2018r. nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania K. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków dla skarżącej i jej córki. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jedynym dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w miesiącu grudniu 2017 r. były alimenty na córkę strony w kwocie 450,83 zł, tj. 1/4 alimentów otrzymanych 03 listopada 2017 r. rozliczonych od 11/2017 do 02.2018 r. + 585,92 zł tj. 1/3 alimentów otrzymanych 04 grudnia 2017 r. rozliczonych od 12/2017 do 02.2018 r. + odsetki 20,89 zł. doliczone do miesiąca otrzymania. W związku z tym dochód rodziny strony wyniósł 1057,64 zł w wymienionym miesiącu i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 1028 zł ( 2 osoby w rodzinie). W świetle powyższego wnioskodawczyni nie spełniła warunków formalnych do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Natomiast przyczyną odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego jest brak wskazań co do wystąpienia przypadku szczególnego, wskazującego na potrzebę przyznania pomocy mimo uzyskania przez wnioskodawcę dochodu przekraczającego kryterium dochodowe.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że alimenty zaległe nie zostały rozliczone zgodnie z tym przepisem, tj. za okres, za jaki faktycznie zostały wypłacone, co wynika z przesłanego przez komornika pisma z dnia 27 marca 2018 r. oraz 29 lutego 2018 r. Zalegle alimenty zostały wypłacone przez okres ok. 34 miesięcy (od lutego 2015 r do listopada 2017 r) i na taki okres powinna być rozliczona kwota przesłanych alimentów, a nie - jak uczynił organ - na okres od 2-4 miesięcy. Ponadto podniosła, że ponownie wliczono kwotę 1409,26 zł, która została już ujęta w jej dochodzie w roku 2015.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że wysokość dochodu w rodzinie skarżącej została ustalona przy zastosowaniu art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.1508, dalej jako: u.p.s.), według którego, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował powyższy przepis, skoro uzyskana 3 listopada 2017 r. kwota 1830,82 zł ( alimenty zaległe 1803,32 + 27,50 zł odsetki) i 4 grudnia 2017 r. kwota 1778,66 zł ( alimenty zaległe 1757,77 zł + 20,89 zł odsetki) tytułem zaległego świadczenia alimentacyjnego przekracza kwotę zasądzonych alimentów w wysokości 600 zł. Na tej podstawie, alimenty zaległe otrzymane w dniu 3 listopada 2017 r. w kwocie 1803,32 zł zostały rozliczone od 11/2017 do 02/2018 r., gdyż alimenty te były należne za okres 4 miesięcy ( 1803,32 zł podzielone przez 600 zł alimentów bieżących = 3,005), co w przeliczeniu na miesiąc stanowiło kwotę 450,83 zł, alimenty zaległe otrzymane w dniu 4 grudnia 2017 r. w kwocie 1757,77 zł rozliczono od 12/2017 do 02/2018 r., gdyż alimenty te były należne za okres 3 miesięcy ( 1757,77 zł podzielone przez 600 zł alimentów bieżących = 2,926), co w przeliczeniu na miesiąc stanowiło kwotę 585,92 zł. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo podzielił każdą z wymienionych w decyzji kwot zaległych alimentów przekazanych skarżącej przez komornika (bez odsetek), przez kwotę zasądzonych alimentów, tj. 600 zł. i w ten sposób ustalił, za jaki okres, tj. za ile miesięcy, należny jest uzyskany dochód. Następnie przez ten okres organ uwzględnił w dochodzie rodziny skarżącej, kwotę wynikającą z podzielenia kwoty zaległych alimentów przekazanej skarżącej przez komornika, przez liczbę miesięcy, za które należna była ta przekazana kwota. Ustaloną w ten sposób kwotę, organ zasadnie uwzględnił w dochodzie rodziny skarżącej "na przyszłość", czyli poczynając od miesiąca, w którym komornik przekazał skarżącej konkretną sumę zaległych alimentów. Następnie, sumując kwoty, które w wyniku powyższego rozliczenia należało uwzględnić na grudzień 2017 r. organ ustalił wysokość dochodu w rodzinie skarżącej w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, co było zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Ponadto do powyższych kwot ustalonych w wyniku zastosowania art. 8 ust. 12 cytowanej ustawy, prawidłowo dodał, wskazane w decyzji odsetki. W wyniku ustalenia, w powyższy sposób, wysokości dochodu w rodzinie skarżącej, prawidłowo organ stwierdził, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, a w związku z tym brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego, określonego w art. 39 u.p.s. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie przy tym organ stwierdził, że w przypadku strony nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, wskazujący na potrzebę przyznania pomocy pomimo uzyskania przez wnioskodawcę dochodu przekraczającego kryterium dochodowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż decyzja ta została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego z dokonaniem wybiórczej i dowolnej oceny, w szczególności dowodu z informacji komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym K. w K. M. R. (pismo z dnia 12 lutego 2018 r., pismo z dnia 21 marca 2018 r.), a dotyczącej rozliczenia jednorazowych wpłat dokonanych tytułem spłaty zaległych alimentów;

2) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia, w tym przyjęcia niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy kwoty dochodów skarżącej w oparciu o błędne przeliczenie kwot jednorazowo otrzymanych tytułem zaległych alimentów w dniach 3 listopada 2017 r. i 3 grudnia 2017 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 12 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w sytuacji uzyskania dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny "na przyszłość" oraz że kwota tego dochodu zostaje przyjęta bez uwzględnienia okresu za jaki została zapłacona, podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. uzyskany jednorazowy dochód skarżącej powinien być uwzględniony w dochodzie rodziny za miniony okres, za który został uzyskany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 §2 P.p.s.a. jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ma bowiem rację autor skargi kasacyjnej, że dokonana w niniejszej sprawie interpretacja przepisu art. 8 ust.12 u.p.s. była wadliwa. Wskazywany przepis odnosi się do świadczeń o charakterze okresowym, które uzyskane zostały jednorazowo po upływie okresu za jaki przysługiwały. Przyznane przez sąd alimenty mają taki charakter. Odtwarzając brzmienie tej normy należy tę okoliczność mieć na uwadze.

Za słuszną zatem uznać należało argumentację autora skargi kasacyjnej, że dochód, stanowiący należność z tytułu alimentów, wypłacony po upływie okresu którego dotyczył rozliczyć należało za okres, za który dochód wypłacono, to jest doliczyć do dochodu za minione miesiące, a nie na przyszłość.

Przyjęty z kolei przez organy i zaaprobowany przez kontrolowany Sąd sposób zarachowania zaległych alimentów skutkuje wynikiem odpowiadającym innej normie ustawy o pomocy społecznej, która zawarta jest w art. 8 ust.11.

Tymczasem w przepisie art. 8 ust.11 u.p.s mowa jest o incydentalnym dochodzie jednorazowym, uzyskanym w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej. Należy doń np. odszkodowanie, przysporzenie z tytułu darowizny lub dziedziczenia, podziału majątku. W przepisie art. 8 ust.11 ustawodawca jednorazowo otrzymaną kwotę nakazuje rozliczyć w równych częściach na okres 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. Nie sposób jednak tego sposobu zarachowania odnieść do świadczeń, o których mowa w art. 8 ust.12 u.p.s.

W przepisie art. 8 ust.12 u.p.s. zawarto bowiem sformułowanie o "uzyskaniu jednorazowo dochodu należnego za dany okres". Taki zapis uniemożliwia rozliczanie zaległych, spłaconych jednorazowo świadczeń okresowych w sposób tożsamy ze świadczeniami nie mającymi charakteru powtarzalnego, o których mowa w art. 8 ust.11 u.p.s.. Świadczenie okresowe, wypłacone jednorazowo za minione miesiące zachowuje nadal ten charakter .

Identyczne stanowisko odnośnie interpretacji przepisu art. 8 ust.12 u.p.s. zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach, wydanych w sprawach o sygnaturze I OSK 2071/16 i I OSK 1050/15, pierwszy wydano dnia 8 lutego 2017r, drugi 30 lipca 2015.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego wskutek wadliwie odczytanej normy zawartej w art. 8 ust.12 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sposób nieprawidłowy został skonstruowany materialnoprawny wzorzec, na którym oparto rozstrzygnięcie organu oraz sądowoadministracyjną kontrolę.

W tej sytuacji jako przedwczesną ocenić należało kontrolę wskazywanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego, sprowadzających się do kwestionowania oceny kompletności materiału dowodowego. Ocena ta bowiem winna być dokonywana w aspekcie właściwie zinterpretowanego przez organy i Sąd wzorca o charakterze materialnym. W niniejszej sprawie wobec wykazanych błędów wykładni nie było to możliwe.

To na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sposób warunkujący zastosowanie właściwej normy prawa materialnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 72).

Konieczność zarachowania otrzymanych jednorazowo świadczeń alimentacyjnych zgodnie z przepisem art. 8 ust.12 u.p.s. (w brzmieniu wskazanym w niniejszym uzasadnieniu) wymaga czynności, do których dokonania w pierwszej kolejności powołane zostały wyłącznie organy administracji. Ich podjęcie możliwe będzie dopiero na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe uchylić należało zaskarżony wyrok, decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145§1pkt.1lit.a P.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Uzasadnienia wydanych decyzji winny zawierać precyzyjne zapisy obrazujące okres, za który wypłacono zaległe alimenty. Zawarte w nich ustalenia muszą mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w stopniu umożliwiającym przeprowadzenie kontroli stronie i sądowi.