Uchwała z dnia 1993-04-30 sygn. III CZP 48/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 48/93

Uchwała z dnia 30 kwietnia 1993 r.

Przewodniczący: sędzia SN S. Dmowski. Sędziowie SN: G. Filcek (sprawozdawca), Z. Strus.

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia Gmin Ziemi (...) o wpis do rejestru stowarzyszeń, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 25 listopada 1992 r., do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.: "Czy do utworzenia stowarzyszenia gmin zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stosuje się odpowiednio przepis art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 z późn. zm.) wymagający co najmniej piętnaście osób do utworzenia stowarzyszenia?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Do utworzenia stowarzyszenia gmin na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) nie ma zastosowania art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.).

Uzasadnienie

Jedenaście gmin, tworzących komitet założycielski stowarzyszenia o nazwie "Stowarzyszenie Gmin Ziemi" (...) wystąpiło z wnioskiem o rejestrację tego stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia 10 września 1992 r. Sąd Wojewódzki w Wałbrzychu oddalił wniosek, zajmując stanowisko, że zgodnie z art. 9 Prawa o stowarzyszeniach, mającym odpowiednie zastosowanie do stowarzyszenia gmin, stowarzyszenie takie może utworzyć co najmniej 15 gmin. Przy rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy Sąd Apelacyjny we Wrocławiu powziął wątpliwość, czy art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.) powinien mieć odpowiednie zastosowanie do stowarzyszenia gmin i przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia sformułowane powyżej zagadnienie prawne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wniosek o rejestrację Stowarzyszenia Gmin Ziemi (...) został złożony na podstawie przepisu art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Ustawa ta ma charakter ustrojowy, towarzyszyła jej bowiem odpowiednia zmiana Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dokonana w ustawie z tej samej daty (Dz. U. Nr 16, poz. 94), która uznała samorząd terytorialny za podstawową formę organizacji życia publicznego w gminie, powołaną do zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej (art. 43). Ustawa o samorządzie terytorialnym, określając zakres działania i zadania gminy, przewidziała, że niektóre powierzone gminom zadania publiczne będą przekraczały możliwości poszczególnych gmin albo będą wymagały podjęcia ułatwiających te zadania porozumień. Przewidując wystąpienie takich sytuacji, ustawa zawarła w swych przepisach normy umożliwiające gminom wykonywanie niektórych zadań publicznych dzięki łączeniu się gmin w związki międzygminne (art. 64 ust. 1) lub porozumienia komunalne (art. 74 ust. 1). Ustawa o samorządzie terytorialnym pozwoliła ponadto gminom, nie ze względu na wykonywanie powierzonych im zadań publicznych, ale "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów" na tworzenie stowarzyszeń; art. 84 ustawy o samorządzie terytorialnym postanowił, że organizację, zadania oraz tryb pracy stowarzyszenia określi jego statut i że do stowarzyszenia gmin "stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach". Ta ostatnia dyrektywa wzbudziła wątpliwości dotyczące zakresu, w jakim przepisy Prawa o stowarzyszeniach mogą być zastosowane do stowarzyszenia gmin. Sąd Apelacyjny wskazał na przyjętą regułę wykładni prawa, zgodnie z którą przez "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa należy rozumieć stosowanie przepisów tego prawa wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub wcale. W rozpatrywanym przypadku należało zawęzić zastosowanie tej reguły do art. 9 Prawa o stowarzyszeniach, a wobec braku podstaw do "modyfikacji" tego przepisu zdecydować, czy przepis ten powinien odnosić się do stowarzyszenia gmin wprost, czy wcale. Sąd Najwyższy, opowiedział się w niniejszej uchwale za drugim rozwiązaniem, kierując się następującymi przesłankami. Prawo o stowarzyszeniach z dnia 7 kwietnia 1989 r. powstało przed zapoczątkowanymi wkrótce potem zmianami ustrojowymi i nie mogło w związku z tym objąć wszystkich możliwych płaszczyzn stowarzyszenia się różnych podmiotów. Prawo to miało, zgodnie z treścią jego preambuły i zgodnie z art. 1 ust. 1, umożliwiać stowarzyszanie się "obywateli polskich", a zatem osób fizycznych. Warunki stowarzyszania się tych osób określił art. 9 Prawa o stowarzyszeniach, który do utworzenia stowarzyszenia wymaga co najmniej 15 osób. Osoby prawne mogą być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia skupiającego osoby fizyczne (art. 10 ust. 3). Na zasadzie wyjątku od reguły omawiana ustawa pozwoliła na stowarzyszenie się osób prawnych. Artykuł 22 ust. 1 tej ustawy pozwala mianowicie na tworzenie związku stowarzyszeń, który może skupiać w zasadzie stowarzyszenia, ale również inne poza stowarzyszeniami osoby prawne nie mające celów zarobkowych. Zgodnie z brzmieniem wyżej wymienionego przepisu stowarzyszenia w liczbie co najmniej 3 mogą założyć związek stowarzyszeń. Charakterystycznym jest, że art. 22 ust. 1, określający warunki stowarzyszania się osób prawnych, przewiduje łagodniejsze kryterium liczbowe (3) niż art. 9 ustawy dotyczący stowarzyszania osób fizycznych (15). To zróżnicowanie jest w pełni uzasadnione, gdyż osoby prawne są podmiotami wyposażonymi w stosowną strukturę organizacyjną i dysponują z reguły większym zasobem sił i środków niż osoby fizyczne, toteż łatwiej im osiągać założone cele nawet przy mniejszej ich liczbie. Przedstawione zróżnicowanie wymagań dotyczących liczby członków założycieli stowarzyszenia osób fizycznych, o których mowa w art. 22, wskazuje samo w sobie na niestosowność sięgania do wymagań zawartych w art. 9 omawianej ustawy przy tworzeniu stowarzyszenia gmin, będących przecież osobami prawnymi. Powyższe uwagi zostały dokonane w związku z analizą przepisów Prawa o stowarzyszeniach. Jednakże przy ocenie, w jakim stopniu przepisy tego Prawa, a w szczególności jego art. 9, należy stosować odpowiednio do stowarzyszenia gmin tworzonego na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) trzeba wziąć pod uwagę różne aspekty związane z wprowadzeniem w życie tej ustawy. Należy więc uwzględnić rolę, jaką ta ustawa przypisuje stowarzyszeniom gmin oraz cel i warunki ich działania. Zgodnie z brzmieniem art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stowarzyszenia gmin mają służyć dwóm celom. Pierwszy z nich, którym jest wspieranie idei samorządu terytorialnego, może być uznany za wspólny dla wszystkich gmin. Ten cel może łączyć w zasadzie nie ograniczoną liczbę gmin i skłaniać je do utworzenia jednego stowarzyszenia. Natomiast drugi z ustawowych celów, a mianowicie "obrona wspólnych interesów", nie musi być aż tak dalekosiężny. Interesy gmin mogą się bowiem różnić, a nawet być sobie przeciwstawne w zależności od różnych uwarunkowań terenowych. Rozbieżność interesów może występować nawet w sąsiadujących ze sobą gminach. Rozbieżność tych interesów mogłaby w wielu wypadkach uniemożliwiać powstawanie stowarzyszenia gmin, gdyby jego utworzenie wymagało przystąpienia 15, czy innej, zbyt dużej liczby gmin. Oznaczałoby to, że przewidziana przez ustawodawcę w art. 84 ustawy o samorządzie terytorialnym forma zorganizowanego współdziałania wspólnoty samorządowej, pożądana ze względu na zakreślone jej cele, a także ze względu na pilną potrzebę konstruktywnej aktywizacji społeczności lokalnych, pozostałaby martwą literą prawa. Poza tym analiza przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym w tych fragmentach, w których zajmuje się ona współdziałaniem gmin w ramach "związku międzygminnego" lub "porozumienia komunalnego" wskazuje na to, że ustawa nie zakreśla sztywnych ram takiego współdziałania. Ustawa nie określa w szczególności liczby gmin wymaganej do utworzenia wspomnianego związku lub porozumienia, lecz pozostawia tę kwestię samym zainteresowanym. Trudno byłoby wobec tego przyjąć, że ustawodawca widział potrzebę odmiennego podejścia w tym względzie do stowarzyszenia gmin. Nie można w każdym razie przyjąć, że jego zamiarem było obwarowanie utworzenia stowarzyszenia gmin warunkiem przystąpienia do tego stowarzyszenia co najmniej 15 gmin. Z powyższych względów Sąd Najwyższy podjął przedstawioną na wstępie uchwałę (art. 391 k.p.c.).

OSNC 1993 r., Nr 11, poz. 200