Uchwała z dnia 1992-11-24 sygn. I PZP 59/92

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt I PZP 59/92

Uchwała z dnia 24 listopada 1992 r.

Przewodniczący: Prezes SN J. Wasilewski.

Sędziowie SN: J. Iwulski, K. Kolasiński (współsprawozdawca), W. Masewicz (sprawozdawca), T. Romer, W. Sanetra, J. Skibińska-Adamowicz.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora I. Kaszczyszyn, po rozpoznaniu wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność", skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

Czy zakładem pracy w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy jest Główny Inspektorat Pracy, czy też Główny Inspektorat Pracy oraz Okręgowe Inspektoraty Pracy?

podjął następującą uchwałę:

Główny Inspektorat Pracy i okręgowe inspektoraty pracy, przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (jedn. tekst: Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276 ze zm.), są zakładami pracy w rozumieniu art. 3 k.p. 

Uzasadnienie

Wniosek Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" o podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały zawierającej odpowiedź na określone w tym wniosku pytanie prawne, powołuje się w uzasadnieniu na okoliczność "kwestionowania legalności" Komisji Zakładowych tego Związku działających w okręgowych inspektoratach pracy, nie wskazując jednak osób lub organów, które podjęły decyzję lub czynności kwestionujące tę "legalność", ani przytaczanego przez nie uzasadnienia faktycznego lub prawnego. W istocie rzeczy zatem wniosek Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność", zmierzając bezpośrednio do podjęcia uchwały Sądu Najwyższego wypowiadającej się w kwestii, czy poszczególne jednostki organizacyjne inspekcji pracy mają status samodzielnych zakładów pracy, pośrednio dążył do wyjaśnienia wątpliwości, czy komórki zakładowe tego związku, usytuowane w tych jednostkach, mają uprawnienia zakładowych organizacji związkowych w rozumieniu przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234). Zauważalna nieadekwatność między główną intencją organu zgłaszającego wniosek o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne a werbalnym brzmieniem wniosku ma jednak w ocenie Sądu Najwyższego znaczenie, gdyż wniosek oceniany w kontekście samej tylko intencji wymagałby wypowiedzenia się co do tego, czy organom administracji rządowej wyspecjalizowanej przysługuje uprawnienie do kwestionowania "legalności", tzn. dopuszczalności powoływania i działania komórek organizacyjnych związku zawodowego w poszczególnych ogniwach tych organów, natomiast rozpatrywanie wniosku w granicach jego werbalnego brzmienia nadaje temu zagadnieniu prawnemu walor abstrakcyjny i ogólny, bez wyraźnych celów pragmatycznych. Każdy z tych dwóch wariantów wymaga jednak posługiwania się innymi pojęciami, innego doboru przesłanek i argumentów przemawiających za lub przeciw sformułowanemu we wniosku pytaniu. Sąd Najwyższy uznaje, że jest związany treścią wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, przekazanemu składowi powiększonemu przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U. z 1990 r. Nr 26, poz. 153 ze zm.) bez względu na to, czy ewentualna inny treść wniosku bardziej chroniłaby prawa podmiotu, który zgłosił wniosek, lub dokładniej i szerzej wyjaśniła wątpliwości co do wykładni i stosowania wchodzących w grę przepisów prawa.

Ustawowa definicja zakładu pracy, zawarta w art. 3 k.p., eksponuje tylko niektóre cechy znamienne tego pojęcia prawnego, składającego się explicite z dwóch członów: "zakład" i "praca". Zakładem musi być jakaś jednostka organizacyjna, zatrudniająca pracowników, chociażby nie posiadała ona osobowości prawnej. Zawarte w tym przepisie przykładowe jedynie wyliczenie kategorii zakładów pracy obejmuje urząd jako jednostkę organizacyjną administracji publicznej (rządowej lub samorządowej). Sam termin technicznoprawny "urząd" jest nieokreślony, albowiem prawo pozytywne nie zawiera ogólnej definicji urzędu, właściwej dla wszystkich obszarów działania administracji publicznej. Artykuł 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123) wymienia trzy podstawowe rodzaje jednostek organizacyjnych wykonujących zadania administracji rządowej w terenie, tj.: a) administrację ogólną podporządkowaną wojewodom, b) administrację specjalną podporządkowaną bezpośrednio ministrom, c) organa gminy działające w ramach zadań zleconych. W świetle przepisów tej ustawy odrębnym zakładem pracy jest z pewnością zarówno urząd wojewódzki, który w myśl art. 28 ust. 1 ustawy jest aparatem pomocniczym wojewody działającym na podstawie statutu, jak i urząd rejonowy jako aparat pomocniczy kierownika tego urzędu.

Państwowa Inspekcja Pracy stanowi administrację rządową specjalną, składającą się z Głównego Inspektoratu Pracy i okręgowych inspektoratów pracy jako zasadniczych jednostek organizacyjnych oraz inspektorów pracy jako podstawowych organów tej inspekcji. Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (jedn. tekst: Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276 ze zm.), odmiennie niż wspomniana wyżej ustawa z dnia 22 marca 1990 r., nie definiuje Głównego Inspektoratu Pracy i okręgowych inspektoratów pracy jako aparat pomocniczy Głównego Inspektoratu i inspektorów okręgowych, aczkolwiek z pewnością te jednostki organizacyjne pełnią taką funkcję, skoro w art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 2 cyt. ustawy ustala się, że osoby te wykonują swoje zadania "przy pomocy" właściwych inspektoratów pracy. Pomimo wydatnie uzewnętrznionego w przepisach ustawy z dnia 6 marca 1981 r. modelu organizacyjnego inspekcji pracy jako scentralizowanego, kierowanego przez jedną osobę, pionu administracji rządowej specjalnej, poszczególne części składowe tej administracji mają status odrębnych i w pewnych granicach samodzielnych jednostek organizacyjnych. Uchwała Rady Państwa z dnia 10 marca 1981 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 59) powołała siedemnaście okręgowych inspektoratów pracy, ustalając ich siedziby i zakres terytorialnej właściwości, a stosunki między tymi jednostkami terenowymi inspekcji i Głównym Inspektoratem Pracy układają się według relacji: organ podstawowy - organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Tę odrębność organizacyjną eksponuje wyraźnie statut Państwowej Inspekcji Pracy, nadany uchwałą Prezydium Sejmu z dnia 31 lipca 1990 r., stwierdzając w § 5, że jednostkami organizacyjnymi inspekcji są zarówno Główny Inspektorat, jak i inspektoraty okręgowe. Wprawdzie zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności nie unormowany bezpośrednio przepisami ustawy i aktów wykonawczych ma ustalić Główny Inspektorat Pracy, to jednak każda z jednostek organizacyjnych inspekcji ma zadania i uprawnienia własne oraz zlecone. Ograniczając zakres analizy uprawnień własnych do okręgowych inspektoratów pracy i przyjmując założenie, że status Głównego Inspektoratu Pracy jako samodzielnego zakładu pracy jest poza sferą wątpliwości, Sąd Najwyższy stwierdza, że okręgowe inspektoraty pracy mają zagwarantowany stopień autonomii, samodzielności organizacyjno-finansowej i inne podstawowe cechy zakładu pracy w rozumieniu art. 3 k.p. Mają one w szczególności własne organa kierownicze, wyposażone w uprawnienie do zatrudniania pracowników. Część pracowników inspekcji pracy zatrudnionych w okręgowych inspektoratach podejmuje pracę na podstawie umowy o pracę, którą w imieniu podmiotu zatrudniającego zawiera okręgowy inspektorat pracy. Dotyczy to w szczególności pracowników wymienionych w pkt 18-29 zarządzenia nr 15 Marszałka Sejmu z dnia 25 stycznia 1990 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych w odniesieniu do pracowników Państwowej Inspekcji Pracy (Biuletyn Urzędowy PIP nr 2 z dnia 12 grudnia 1991 r., poz. 8). W stosunku do tych pracowników okręgowy inspektorat pracy wykonuje uprawnienia kierownika zakładu pracy przewidziane przepisami kodeksu pracy i ustaw szczególnych w odniesieniu do prerogatyw związanych z selekcją i doborem kadr, operatywnym zarządem, stosowaniem środków dyscyplinujących lub stymulujących postawy i zachowanie, współdziałaniem z organami przedstawicielstwa pracowniczego itp. Wspomniane zarządzenie nr 15 Marszałka Sejmu z dnia 25 stycznia 1990 r., wydane jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, ustaliło jako zasadę, że okręgowy inspektorat pracy "współdziała" z radą pracowniczą w okręgowym inspektoracie pracy. Ten obowiązek, nawiązujący bezpośrednio do ówczesnych podstawowych uprawnień przedstawicielstw pracowniczych w urzędach państwowych, uregulowanych w przepisach rozdziału 7 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.), ma zasadnicze znaczenie dla aktualnej oceny wzajemnych stosunków między organami kierowniczymi okręgowych inspektoratów pracy a działającymi w tych inspektoratach zakładowymi komórkami związków zawodowych.

Oceniając zatem przepisy o ustroju i zakresie działania Państwowej Inspekcji Pracy jako pewną całość, Sąd Najwyższy stwierdza, że podstawowe człony tej Inspekcji mają wszystkie podmiotowe i przedmiotowe cechy właściwe dla zakładów pracy w rozumieniu art. 3 k.p., gdyż mają odrębność organizacyjną i finansową, własne organy statutowe o jednoznacznie określonych uprawnieniach w stosunku do załogi i podmiotów usytuowanych na zewnątrz, a pracownicy zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych Inspekcji mają prawo do powoływania w obrębie tych jednostek własnych organów przedstawicielskich z uprawnieniami zastrzeżonymi dla zakładowych organizacji związkowych, przewidzianymi w rozdziale 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Nawiązując do wątku rozważań zasygnalizowanego w pkt 1 tego uzasadnienia, Sąd Najwyższy uważa za konieczne podkreślić, że ani sami pracodawcy i ich organizacje, ani też organa naczelne i centralne administracji rządowej reprezentujące prawa i interesy właściwych urzędów administracji publicznej nie mają jakichkolwiek uprawnień do kwestionowania "legalności" powołanych przez pracowników tych urzędów zakładowych komórek związków zawodowych, jeżeli, oczywiście, akt powołania jest zgodny z przepisami prawa oraz postanowieniami uchwalonego statutu. Zakładowa organizacja związkowa, bez względu na to, czy stanowi samodzielny, mający osobowość prawną związek zawodowy, czy też jest ogniwem ogólnokrajowego związku zawodowego reprezentatywnego dla pracowników większości zakładów pracy, nigdy nie stanowi części struktury organizacyjnej zakładu. Zawarty w przepisach ustawy o związkach zawodowych (np. w art. 40 ust. 1) zwrot technicznoprawny, że w zakładzie pracy "działa" jedna lub kilka organizacji związkowych oznacza tylko miejsce, zakres działania i siedzibę tych struktur związków zawodowych, które działają "wewnątrz" zakładu pracy, bez jakichkolwiek podstaw do dalej idących wniosków co do zależności między strukturą organizacyjną zakładu a strukturą związku zawodowego, którą kształtują samorządnie na zasadzie wyłączności organa statutowe związku. Nawet w wyjątkowych wypadkach, gdy przekształcenia organizacyjnoprawne uniemożliwiają dalsze kontynuowanie działalności związku zawodowego i uzasadniają ewentualny wniosek o wykreślenie związku zawodowego z rejestru, to stan taki jako zobiektywizowany zespół okoliczności podlega kontroli sądu wojewódzkiego jako sądu rejestrowego, a orzeczenie tego sądu dalszej kontroli w toku instancji. Sądowi Najwyższemu nie są, oczywiście, znane przesłanki kwestionowania "legalności" istnienia i działania Komisji Zakładowych Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" w okręgowych inspektoratach pracy. Bez względu jednak na rangę i zakres argumentów, jakie mogłyby być podnoszone w tym zakresie, stwierdzić należy, że traktowanie związku zawodowego jako organizacji powołanej wyłącznie przez samych pracowników, korzystającej z ustawowego przywileju niezależności od pracodawcy i podmiotów reprezentujących ich interesy, wyklucza jakiekolwiek działania podające w wątpliwość sam fakt powołania lub kompetencje organizacji związkowej, jeżeli utworzona ona została zgodnie z przepisami ustawy.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchwalił jak w sentencji.

OSNC 1993 r., Nr 4, poz. 49