Wyrok z dnia 2019-09-10 sygn. I OSK 1236/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 848/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca [...] r. nr [...]w punkcie 2 (drugim) i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] [...] z dnia [...] kwietnia [...] r. w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 848/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją [...] w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji mocą której, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1508 ze zm.) – dalej "u.p.s.", [...] dokonał wstecznej zmiany wysokość odpłatności ponoszonej przez stronę za pobyt w [...] w okresie od sierpnia 2012 r. do marca 2017 r. Natomiast w części dotyczącej zmiany wysokości opłaty począwszy od dnia umieszczenia strony w placówce, tj. od [...] stycznia 2012 r. do [...] lipca 2012 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie prowadzone w sprawie.

Przyczyną ponownego ustalenia wysokości odpłatności była zmiana wysokości dochodu strony. Z tytułu umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość mieszkaniec [...] otrzymał bowiem [...] zł, przy czym w dniu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży ([...] listopada 2014 r.), nabywcy na poczet ceny wręczyli mu [...] zł tytułem zadatku oraz [...] zł tytułem zaliczki. Resztę ceny sprzedaży, tj. kwotę [...] zł, nabywcy zobowiązali się zapłacić w ośmiu nieoprocentowanych ratach, każda w wysokości po [...] zł, płatnych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2016 r., na rachunek bankowy [...], na którym deponowane są środki pensjonariusza.

Organ ustalił, że raty w wymaganej wysokości zostały zapłacone i podał datę wpłaty każdej z nich. Dochód z tytułu zadatku i zaliczki w łącznej wysokości [...] zł potraktował jako dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., uwzględniając go przy ustalaniu odpłatności za pobyt w [...] poprzez rozliczenie tej kwoty w równych częściach na dwanaście kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Resztę należności z tytułu sprzedaży w kwocie [...] zł, zapłaconej w ratach, organ potraktował jako dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s., i uwzględnił przy ustalaniu odpłatności za pobyt w [...] w ten sposób, że kwotę tego dochodu rozliczył na każdy z ośmiu kolejnych kwartałów, czyli od [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., w wysokości po [...] zł miesięcznie. Na podstawie tego samego przepisu rozliczył także dochód otrzymany przez pensjonariusza z tytułu wyrównania renty rodzinnej wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej, wypłacony mu [...] grudnia 2016 r. za okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] listopada 2016 r. Oprócz wyżej wymienionych źródeł dochodu doliczono rentę socjalną oraz zasiłek pielęgnacyjny, które pensjonariusz uzyskiwał na bieżąco.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie wystąpiła druga z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s., a więc zmiana sytuacji dochodowej osoby korzystającej z niepieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit.o u.p.s.). Zdaniem Kolegium, art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej pod warunkiem wystąpienia okoliczności ściśle w nim wymienionych, na co dodatkowo wskazuje art. 106 ust. 3b u.p.s. Powołując się na stanowisko judykatury uznano nadto, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., mimo że jest decyzją konstytutywną, może wywoływać skutki zarówno na przyszłość (ex nunc), jak i wstecz (ex tunc).

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji co do tego, że zadatek w kwocie [...] zł i zaliczkę w kwocie [...] zł (tj. łącznie 10.000 [...] zł), przekazane stronie na poczet zapłaty za sprzedaż lokalu mieszkalnego w chwili zawarcia [...] listopada 2014 r. przedwstępnej umowy sprzedaży, należy traktować jako dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s. Natomiast w stosunku do uzyskanych przez mieszkańca [...] należności z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego, tj. kwoty [...] zł uiszczonej przez nabywców tej nieruchomości w ośmiu równych, nieoprocentowanych ratach, a także jednorazowej wypłaty przez ZUS renty rodzinnej wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej za okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] listopada 2016 r. zasadnie zastosowano art. 8 ust. 12 u.p.s.

Mając na względzie postanowienia § 4 pkt 1 przedwstępnej umowy sprzedaży, według którego w przypadku opóźnienia w zapłacie którejkolwiek z rat co do całości lub części świadczenia o więcej niż [...] dni, sprzedający może odstąpić od umowy, Kolegium potraktowało każdą z 8 rat jako jednorazowy dochód należny i wymagalny za dany kwartał. Zwróciło uwagę, że co do zasady, dochód z umowy sprzedaży nie jest "dochodem należnym za dany okres", o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s. Jednak w przypadku zapłaty w częściach, z których każda – co potwierdza § 4 pkt 2 przedwstępnej umowy sprzedaży – traktowana jest oddzielnie i oddzielnie też rozpoczyna się bieg terminu wymagalności w stosunku do każdej z nich, w istocie staje się świadczeniem okresowym, czyli należnym za określone okresy.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 8 ust. 11 i ust. 12 u.p.s. i stwierdził, że różnica pomiędzy tymi przepisami tkwi w tym, że dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s., w przeciwieństwie do dochodu z art. 8 ust. 11 u.p.s., jest dochodem należnym za jakiś - bliżej niesprecyzowany przez ustawodawcę okres. Nie ma przy tym znaczenia, czy dochód ten jest płatny z "dołu", czy "z góry", jak to ma miejsce w przypadku wynagrodzeń za pracę.

Odnosząc się natomiast do wynikającej z odwołania sugestii, by jednorazowo wypłacony dochód z wyrównania renty rodzinnej rozliczyć nie za okres, w którym była należna, lecz począwszy od dnia jej faktycznej wypłaty, Kolegium powołało się na stanowisko judykatury, według którego jeśli nastąpiła jednorazowa wypłata dochodu za dany okres, to rozlicza się go dokładnie w tym okresie. Prezentowany w orzecznictwie pogląd odmienny, na które powołał się odwołujący, Kolegium uznało za odosobniony.

Dlatego też wypłacone stronie [...] grudnia 2016 r. rentę rodzinną wraz z dodatkiem sierocym wypłacone za okres od [...] sierpnia 2012 r. do [...] listopada 2016 r., uznano za świadczenia wypłacone w tym właśnie okresie. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji był uprawniony do zmiany wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc.

Organ odwoławczy dokonał wyliczenia dochodu odwołującego za poszczególne okresy jego pobytu w [...], potwierdzając zasadność dokonanej przez organ zmiany wysokości odpłatności z tego tytułu, jednak dopiero od sierpnia 2012 r. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w części poprzedzającej ten okres począwszy od [...] stycznia 2012 r.

W skardze na część decyzji obejmującej orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 8 ust. 3-4 i ust. 11-12, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 14 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do bezzasadnego zaakceptowania przez organ odwoławczy faktu skorygowania za prawie 6 lat wstecz w stosunku do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji, wysokości odpłatności za pobyt w [...] .

W ramach zarzutów procesowych, jako naruszone wskazano art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

Odpowiadając na skargę, [...] w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "P.p.s.a."

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. "o" u.p.s. pobyt i usługi [...] zaliczają się do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, a w myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. jest co do zasady odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Wysokość opłaty determinowana jest wysokością dochodów tej osoby. Zmiana wysokości dochodów osoby będącej mieszkańcem domu pomocy społecznej może prowadzić do zmiany wysokości nałożonej na nią z tego z tytułu opłaty – również na niekorzyść takiej osoby, o czym stanowi art. 106 ust. 5 u.p.s. przywołany jako materialnoprawna podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego stwierdzając, że zakres przedmiotowy ww. przepisu nie ogranicza się wyłącznie do decyzji przyznających świadczenia z pomocy społecznej i dotyczy także odpłatności za pobyt w [...]. Unormowanie to jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 K.p.a., umożliwiającym weryfikację każdej decyzji z zakresu pomocy społecznej. Przychylił się nadto do stanowiska judykatury, w którym uznaje się, że decyzja zmieniająca (uchylająca), wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji zmieniającej. Powtórzył za przywołanym orzecznictwem, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje natomiast zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Reasumując, Sąd uznał, że zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., dotycząca wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, może zatem – wbrew stanowisku skarżącego – mieć skutek wsteczny, wywołując skutek z datą zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę owej zmiany.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał go za niesporny i przyjął, że niekwestionowana zmiana sytuacji dochodowej jest okolicznością uzasadniającą zmianę decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości odpłatności za pobyt w [...].

Analizując treść art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s. Sąd uznał, że zasadnie organy zastosowały wskazane regulacje w ustalonym stanie faktycznym. Prawidłowo rozliczono skarżącemu jednorazowo wypłacone wyrównanie z tytułu renty rodzinnej i dodatku dla sieroty zupełnej za okres, za który należność ta została wypłacona. Renta ma charakter świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego. Skoro zatem decyzją ZUS przyznano skarżącemu wyrównania renty za okres od [...] sierpnia 2012 r., to wypełnia to dyspozycję art. 8 ust. 12 u.p.s. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że w sytuacji wypłacenia jednorazowo zaległych, a należnych świadczeń, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna.

Sąd także przyznał, że osiem nieoprocentowanych rat w wysokości po [...] zł, płatnych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] października 2016 r., stanowi dochód "należny za dany okres" w rozumieniu art. 8 pkt 12 u.p.s. O okresowym charakterze tego świadczenia przesądza odrębność każdej z składających się na nie rat, oraz różne, a przy tym regularne terminy wymagalności każdej z nich.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zmiana wysokości dochodów w okresie od sierpnia 2012 r. do marca 2017 r., w świetle dyspozycji art. 106 ust. 5 u.p.s. wymagała zmiany za ten okres wysokości ponoszonej przez skarżącego odpłatności za pobyt w [...] co następuje na mocy decyzji.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez A. B., zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubinie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 848/18. Wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi albo uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie 188 P.p.s.a. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy procesowej.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, określając, że nastąpiło to poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazał:

art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r. poz. 1508 ze zm.) – dotychczas "u.p.s.", poprzez jego zastosowanie do rozliczenia dochodu z tytułu wpłat ratalnych (kwartalnych) części ceny za sprzedane mieszkanie w sytuacji, gdy dochód ten nie stanowi z całą pewnością "dochodu należnego za dany okres";

art. 8 ust. 3-4 i ust. 11 u.p.s. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie do rozliczenia dochodu z tytułu wpłat ratalnych (kwartalnych) części ceny za sprzedane mieszkanie, co w konsekwencji łącznie doprowadziło do błędnego rozliczenia uzyskanych przez A. B. dochodów ze sprzedaży mieszkania i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi,

art. 8 ust. 12 u.p.s. poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego błędnej wykładni polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że jednorazowo wypłacone wyrównanie renty rodzinnej powinno być uwzględnione w dochodzie osoby lub rodziny za okres wsteczny tj. za okres, w którym się on należał, a nie " do przodu" czyli przez okres odpowiadający temu, za który uzyskano ten dochód, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

art. 8 ust. 11 u.p.s. poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego niezastosowania do rozliczenia jednorazowo wypłaconego wyrównania renty rodzinnej przyznanej skarżącemu kasacyjnie i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi;

art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że norma ta nie ma charakteru konstytutywnego i daje podstawę do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji ze skutkiem ex tunc, co w konsekwencji doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i bezzasadnego oddalenia skargi.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 14 u.p.s., a nadto przepisów wymienionych w ramach zarzutu określonego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak też przyjęcie, że organy nie naruszyły zasady praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a., w konsekwencji czego Sąd oddalił skargę.

Uzasadniając przedstawione zarzuty, autor skargi kasacyjnej zakwestionował możliwość wydania przez organ decyzji, która zmienia zasady jego odpłatności za pobyt w [...] za ponad 6 lat wstecz w stosunku do dnia wydania pierwotnej decyzji o wysokości tej odpłatności.

Przede wszystkim, zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 106 ust. 5 u.p.s. odnosi się jedynie do decyzji dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (o takich decyzjach jest bowiem mowa w art. 106 u.p.s.), a nie do decyzji ustalającej wysokość opłatności za pobyt w domu opieki społecznej, o której mowa w art. 59 u.p.s., w związku z czym nie może on stanowić podstawy do zmiany w stosunku do niego decyzji z 2012 r. za okres wsteczny.

Po drugie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 209/18) skarżący kasacyjnie wskazał, że konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza o jej skutkach wyłącznie ex nunc, (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 K.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Pogląd taki, w ślad za przywołanym wyrokiem, skarżący kasacyjnie uznał za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit i powołał szereg innych wyroków sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r. sygn. I OSK 980/13 -i z dnia 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11 - oraz z dnia - 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12,16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12,19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08,10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09 - publ. CBOSA).

Po trzecie, skarżący kasacyjnie zakwestionował sposób rozliczenia uzyskanych przez niego wpłat ratalnych z tytułu sprzedaży mieszkania oraz jednorazowej wypłaty wyrównania z tytułu renty rodzinnej w oparciu o art. 8 ust. 12 u.p.s.

Jego zdaniem, cena sprzedaży mieszkania nie ma związku z jakimkolwiek czasem ani konkretnym okresem. Tym samym postanowienia umowne o zapłacie ceny w ratach nie czynią świadczenia należnym za kwartał i dana rata powinna być rozliczona - w zależności od jej wysokości – jako jednorazowy dochód zgodnie z art. 8 ust. 3 lub ust. 11 u.p.s.

Kwestionując sposób rozliczenia jednorazowej wypłaty wyrównania z tytułu renty rodzinnej, autor skargi kasacyjnej odwołał się do stanowiska prezentowanego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 104/17 i z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 796/16. Na tej podstawie wskazał, że prawidłowe jest rozliczenie kwoty takiej wypłaty "do przodu", a nie wstecz, gdyż wypaczałoby to pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej - tworzyłoby niczym nieuprawnioną fikcję, że dana osoba nie dysponuje danym konkretnym dochodem w danej chwili, gdy w samej rzeczy jest realnym dysponentem tego dochodu. Jego zdaniem, jest to jedyne logiczne rozwiązanie, gdyż wydana decyzja przyjmuje fikcję, jakoby skarżący kiedykolwiek przed dniem [...] grudnia 2016 r. (dzień wypłaty na rzecz skarżącego przez ZUS wyrównania renty rodzinnej wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej) dysponował dochodem z tytułu renty rodzinnej wraz z dodatkiem w sytuacji, gdy nic takiego nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] w [...] wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów procesowych wskazało na ich nieprawidłowe, niepozwalające na ocenę zaprezentowanie. Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działania organów w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji uznając, że nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, a także prawa materialnego. Przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja art. 106 ust. 5 u.p.s. wpisuje się w linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się szczegółowo do prezentowanego przez skarżącego stanowiska w zakresie interpretacji art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s. wskazując na czym polega jego nietrafność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Sąd ten pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał w swojej skardze zarówno na uchybienia procesowe popełnione przez Sąd I instancji jako i uchybienia dotyczące prawa materialnego.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnej w przypadku powołania się na zarzuty proceduralne jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenie przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Nie spełnia tego warunku zacytowanie formuły zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wymóg ten w analizowanej skardze kasacyjnej nie został spełniony, a rygoryzm formalny w stosunku do wymogów skargi kasacyjnej, mający na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie pozwala samodzielnie interpretować i uzupełniać temu sądowi przedstawione zarzuty.

Analizowana skarga kasacyjna, w zakresie zarzutów procesowych, nie spełnia także istotnego warunku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przytoczone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty pozbawione są kompletnie uzasadnienia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości oceny czy są trafne. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił na czym polegać miało naruszenie zasady praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli jak też naruszenie art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

Z oczywistych zatem przyczyn zarzuty te nie mogą zostać potraktowane jako uzasadnione. Brak uzasadnienia podstaw kasacyjnych stanowi wadę konstrukcyjną takiej skargi, która nie może być uzupełniona przez działanie Sądu drugiej instancji z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1038/11, publ. CBOSA). Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te podstawy kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Natomiast istota zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (pomijając, że wymieniony wśród naruszonych przepisów prawa materialnego art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest przepisem prawa materialnego lecz przepisem procesowym regulującym nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody), sprowadza się w istocie do czterech kwestii.

Po pierwsze, skarżący kasacyjnie neguje możliwość zastosowania w sprawie dotyczącej odpłatności za pobyt w [...] unormowania zawartego w art. 106 ust. 5 u.p.s., który jego zdaniem odnosi się jedynie do decyzji dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej.

Po drugie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wydawana jest decyzja o charakterze konstytutywnym, co wyklucza jej skutki ex tunc.

Po trzecie, skarżący kasacyjnie uznaje z błędne zastosowanie w sprawie art. 8 ust. 12 u.p.s. i rozliczenie uzyskanego jednorazowo dochodu z tytułu wyrównania renty rodzinnej z uwzględnieniem tego przepisu, w szczególności poprzez zaliczenie uzyskanych kwot wstecz.

Po czwarte, według skarżącego kasacyjnie, błędnie nie zastosowano w sprawie art. 8 ust. 11 u.p.s. w stosunku do ceny sprzedaży mieszkania płaconej w ratach, która stanowi jednorazowy dochodu, rozliczony na podstawie tego przepisu.

Wyjściowym zatem problemem wymagającym rozważenia jest czy Sąd I instancji słusznie zaaprobował art. 106 ust. 5 u.p.s. jako podstawę prawną kontrolowanych decyzji wydanych w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ([...]).

Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. zamieszczony został w rozdziale 7 "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej", w którym uregulowane zostały istotne z punktu widzenia procedury zagadnienia min. takie jak właściwość organów, sposób wszczęcia postępowania. W art. 106 ust. 1 u.p.s. wskazane zostało, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej.

Pobyt i usługi w [...] stanowią jeden z rodzajów świadczeń udzielnych w ramach pomocy społecznej, o charakterze niepieniężnym, należącym do zadań własnych gminy (art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Jak stanowi art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. - skierowanie do [...], umieszczenie i ustalenie opłaty za pobyt w nim - dokonywane jest na podstawie decyzji administracyjnej.

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by w stosunku do takich decyzji, o jakich mowa w art. 59 u.p.s., bezspornie dotyczących świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, wyłączona została możliwości jej zmiany na zasadach art. 106 ust. 5 u.p.s.

Z tych względów, pierwsza z podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie kwestia, nie mogła zostać rozwiązana zgodnie z jego stanowiskiem.

Drugie ze spornych zagadnień podnoszonych przez skarżącego jest zagadnieniem prawnym spotykającym się w orzecznictwie sądów administracyjnych z niejednolitym rozwiązaniem. Jednak, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, że pogląd prezentowany w jego skardze jest poglądem dominującym.

Przede wszystkim, odpowiadając na zarzut naruszenia zasady lex retro non agit poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej wstecznie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie wydawania konkretnych decyzji.

Rozstrzygając kwestię charakteru decyzji wydawanej w przedmiocie opłaty za pobyt i usługi w [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznaje taką decyzję za akt kreujący określone prawa i obowiązki pozostające w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych.

Jednak, jak zauważa się w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 czy też w wyroku tegoż Sądu z dnia 14 października 2016 r. I OSK 379/15 wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, a więc oddziaływać wstecz. Od momentu przyjęcia do domu pomocy rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Tymczasem zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego.

Dlatego nieuzasadniony jest wniosek, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy nie może obejmować okresu poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej tę odpłatność, mimo jej konstytutywnego charakteru.

W tożsamy sposób ocenić trzeba sytuację wynikającą z zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę do zmiany wysokości dotychczasowej odpłatności z pobyt w [...]. Decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego i skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego.

Z powyżej przedstawionej argumentacji wynika bezspornie, że zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty jest do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności za pobyt w [...], generuje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zmiana sytuacji prawnej strony dokonywana tym aktem musi być adekwatna do czasu w jakim nastąpiły zmiany w stanie faktycznym.

Z tych to właśnie przyczyn ustawodawca nakazuje przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej (w tym umieszczanie w [...] i ustalanie wysokości odpłatności za pobyt) uwzględniać sytuację materialną świadczeniobiorcy adekwatną do czasu, w którym występuje on o przyznanie danej pomocy lub też z danej pomocy korzysta. Zgodnie z zasadą zamieszczoną w art. 8 ust. 3 u.p.s., sytuacja finansowa wnioskodawcy badana jest na miesiąc sprzed złożenia wniosku.

Dostrzegając natomiast możliwość zróżnicowanych sytuacji faktycznych w toku korzystania przez beneficjenta z świadczeń, ustawodawca wprowadził do ustawy regulacje pozwalające na niezwłoczne dostosowanie nowych okoliczności do normy prawnej. Wskazana możliwość wynika wprost z postanowień art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s.

Zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 i 2 u.p.s., w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczeń z pomocy społecznej dochodu jednorazowego, przekraczającego pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Drugą metodą weryfikacji obowiązku świadczeniobiorcy pozwalającą na dostosowanie jego sytuacji faktycznej do normy prawnej, jest metoda opisana w treści art. 8 ust. 12 u.p.s.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.

Skarżący kasacyjnie domaga się, aby przy uwzględnieniu zasady wynikającej z treści art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. organ dokonał rozliczenia jego dochodu jaki uzyskał z tytułu sprzedaży mieszkania, wypłacanego ratalnie.

Powracając do wcześniej postawionej tezy, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że przyznawanie i korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej związane jest z zasadą aktualności. Każdorazowa, umowna rata, wpłacana w określonym terminie, stanowiąca spełnienie świadczenia okresowego, odpowiadała "uzyskaniu jednorazowego dochodu" w tym właśnie terminie. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala przyjąć, że nabywcy mieszkania nie dotrzymywali zobowiązań umownych i uiszczali kolejne należność z opóźnieniem – jednorazowo względnie dokonali "nadpłaty". Zatem uzyskiwane z tytułu rat za sprzedaż mieszkania dochody nie stanowiły "uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres", o czym mowa w art. 8 ust. 12 u.s.p.

Hipoteza tego przepisu obejmuje sytuację, kiedy przed lub po upływie okresu, za który dany dochód przysługuje, zostaje on wypłacony w formie jednorazowej należności. Natomiast w sprawie rozstrzygniętej kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją każda rata była odrębnym, jednorazowym dochodem, o takim samym charakterze jak należność z tytułu zadatku czy zaliczki wpłaconych przy zawarciu umowy przedwstępnej. Nie stanowiła zbiorczej płatności składającej się z poszczególnych okresowych należności wypłaconych po upływie lub przed upływem okresu wymagalnego. Umowa kupna sprzedaży wyraźnie określała czasokresy płatności jako kwartalne, nie rozdzielała płatności na miesięczne czy mniejsze, co pozwalałaby uznać płatność kwartalną jako realizację jednorazową złożoną z poszczególnych świadczeń okresowych.

Obowiązkiem organu było zatem ocenić, czy dochód uzyskany z tytułu każdej z rat swoją wysokością odpowiada dochodowi, o jakim mowa w art. 8 ust. 11 pkt 1 u.s.p. W przypadku, gdyby wysokość otrzymanej raty przekraczała pięciokrotność kryterium dochodu ustanowionego dla osoby samotnie gospodarującej możliwe będzie zastosowanie art. 8 ust. 11 u.s.p.

Nietrafnie zatem, przy ocenianiu charakteru ośmiu nieoprocentowanych rat w wysokości po [...] zł, zapłaconych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] października 2016r. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu prezentowane w kontrolowanej decyzji co do konieczności zastosowania metody weryfikacji dochodu osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej określonej w art. 8 ust. 12 u.p.s.

Przy interpretacji ww. przepisu Sąd błędnie położył nacisk na sformułowanie "dochód należny za dany okres" i na okresowy charakter świadczenia. Tymczasem art. 8 pkt 12 u.p.s. ma zastosowanie w przypadku świadczeń o charakterze okresowym, jednak wbrew ich charakterowi wypłaconym łącznie, jednorazowo.

W przeciwieństwie do rozwiązania podanego w art. 8 ust. 11 u.p.s., w przypadku objętym hipotezą art. 8 ust. 12 u.p.s., jednorazowy dochód nie będzie dzielony przez 12 miesięcy, lecz przez taką ilość miesięcy, przez jaką wypłacane być powinno świadczenie okresowe. Świadczy o tym zawarty w ww. przepisie przyimek "przez", odgrywający kluczową wskazówkę niezbędną przy jego wykładni.

Zwrot "przez" jednoznacznie wskazuje, że mimo uzyskania dochodu jednorazowo, musi on być rozliczany w taki sam sposób, w jaki następować miałaby realizacja świadczenia. Nie oznacza natomiast, że jednorazowe świadczenie ma być rozliczane wstecz w przypadku, gdy dokonano zapłaty jednorazowej "z dołu". Jest oczywiste, że gdyby ustawodawcy chodziło o wsteczne zaliczenie tego świadczenia, wystarczającym było stwierdzenie następujące - "kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny za okres, w którym uzyskano ten dochód".

Stanowisko prezentowane obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwala na jednolite rozumienie obu metod weryfikacyjnych dochodów świadczeniobiorcy. Doszukiwanie się odmiennych skutków zastosowania norm prawnych, o których mowa art. 8 ust 11 i art. 8 ust.12 u.p.s., czyli norm zamieszczonych w tym samym akcie prawnych, byłoby sprzeczne z wykładnią funkcjonalną. Oba przepisy muszą bowiem prowadzić do analogicznych skutków pożądanych przez ustawodawcę, a to do uzyskania aktualnej oceny stanu dochodowego i materialnego świadczeniobiorcy.

Wykładnia zastosowana przez Naczelny Sąd Administracyjny ujednolica natomiast skutki jakie wywołać mogą z zastosowania omawianych powyżej, a określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, metod weryfikacyjne dochodów świadczeniobiorcy.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest stanowisko odmienne, prezentowane w judykaturze, jednak z przedstawionych przyczyn nie podziela tego stanowiska. Każdorazowo, dokonując dekodyfikacji normy prawnej, w polu widzenia należy mieć nie tylko jej literalne brzmienie ale także jej cel, a także cel jak spełniać ma akt, w którym została zamieszczona.

Powracając do przywołanej już dwukrotnie fundamentalnej zasady aktualności wydaje się oczywiste, że sytuacja faktyczna świadczeniobiorcy, będąca następstwem otrzymania jednorazowo dochodu za dany okres, musi zostać uwzględniona przez organ od momentu otrzymania tego świadczenia, gdyż w ten sposób zabezpieczony jest cel ustawy o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa jest przychodzenie ze swoimi świadczeniami jedynie wówczas, gdy rodzina, czy osoba w inny sposób nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując swoje możliwości i uprawnienia (por. St. Nitecki Komentarz do ustawy o pomocy społecznej Wrocław 2013 str. 24 i nast., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017 sygn. IV SA/Gl 104/17). Tworzenie fikcji w zakresie stanu faktycznego poprzez wsteczne obliczanie nierzeczywistej wysokości dochodu nie jest zgodne z celami ustawy jak również z celem jej art. 106 ust. 5. Narusza nadto fundamentalną, wyżej opisaną zasadę prawa administracyjnego, jaką jest zasada aktualności. .

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie przewidział żadnych środków pozwalających organom pomocy społecznej na zareagowanie w przypadku, gdyby wsteczne rozliczenie otrzymanego jednorazowo dochodu prowadziło do utraty prawa do pobranego i wykorzystanego świadczenia. Ustawa nie przewiduje bowiem instytucji zwrotu otrzymanego świadczenia, za wyjątkiem nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym, rozumienie art. 8 ust. 12 u.p.s. w sposób przedstawiony w kontrolowanym wyroku, niweczyłoby ratio legis regulacji zawartej w tym przepisie.

Ponad powyższe, rozumienie art. 8 ust. 12 u.p.s. w sposób przedstawiony w kontrolowanym wyroku, sytuowałoby w nierównych sytuacjach świadczeniobiorców, w zależności od rodzaju pobieranych świadczeń, co w żadnej mierze nie zezwala na odmienne ich traktowanie. W przypadku świadczenia wymagającego równolegle wykonywania obowiązku (przykładowo wnoszeniu odpłatności za [...]), zachodziłaby możliwość zmiany wysokości tego obowiązku wstecz. W przypadku świadczenia polegającego wyłącznie na uzyskiwaniu uprawnień (przykładowo zasiłki) takiej możliwości prawnej brak, gdyż nie można byłoby zmniejszyć kwot pobranych w przeszłości świadczeń, o czym mowa powyżej.

Dlatego należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. przyjmując, że dochód uzyskany przez skarżącego kasacyjnie z tytułu zaległej renty rodzinnej należy rozliczyć za okres, za który należność została wypłacona. Umknęło bowiem uwagi Sądu I instancji, że ustawodawca poprzedził sformułowanie "za który uzyskano ten dochód" sformułowaniem "przez okres".

Skarga kasacyjna okazała się zatem częściowo skuteczna. Nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, potwierdził się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiąc przyczynę uwzględnienia skargi. W tej sytuacji, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz także decyzję organu I instancji w całości.

Wskazania dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.265) zasądzając od organu na rzecz strony kwotę 377 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, a który sporządził i wniósł skargę kasacyjną nie biorąc udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.