Wyrok z dnia 2019-09-13 sygn. IV SA/Wr 189/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] we W. ustanowił dla małoletniej S. M. rodzinę zastępczą w osobie B. G. (dalej strona lub skarżąca).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Prezydent W. (dalej organ pierwszej instancji) przyznał stronie świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 870,97 złotych w okresie od 5 do 31 grudnia 2014 r. oraz po 1000,00 złotych miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Od 1 czerwca 2018 r. – na mocy decyzji z dnia [...] maja 2018 r. – wysokość świadczenia została podniesiona do kwoty 1052,00 złotych miesięcznie.

W dniu 27 kwietnia 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej

we W. wpłynęło oświadczenie skarżącej, w którym poinformowała ona organ o dwutygodniowym pobycie na terytorium N. oraz wskazała, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie wyjazdu z dziećmi za granicę, gdzie planuje pozostać

na stałe nadal w charakterze rodziny zastępczej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] we W. wyraził zgodę na czasowe sprawowanie przez skarżącą pieczy zastępczej poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – na terenie N.

Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznającej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Następnie zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], organ działając m.in. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust. 5 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm., dalej u.w.r.p.z.), uchylił wskazane rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stosuje się do osób posiadających obywatelstwo polskie, mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydana przez sąd rodzinny zgoda na czasowe przebywanie przez skarżącą wraz

z dzieckiem poza granicami kraju oraz jej oświadczenie, że wyjazd ten ma jednak charakter trwały, uniemożliwiają zdaniem organu uznanie, że miejscem zamieszkania strony oraz pozostającego pod jej pieczą dziecka jest terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z tym organ uznał, że doszło do zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej oraz umieszczonego w niej dziecka, skutkującej koniecznością uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pieniężne.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca podkreślając, że nigdy nie deklarowała stałego opuszczenia kraju, a jej wyjazd podyktowany był jedynie chęcią poprawienia sytuacji dziecka. Nikt nie poinformował jej przy tym, że wyjazd ten będzie wiązał się z utratą prawa do świadczenia. Chcąc je dalej otrzymywać strona będzie zmuszona wrócić do Polski, co wywrze negatywny wpływ na realizację obowiązku szkolnego przez dziecko. Stąd też kwestionowane rozstrzygnięcie winno być zdaniem strony uchylone.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U.

z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania

do wypoczynku oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej właściwy organ może nawet bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję o przyznaniu świadczeń, dodatków lub dofinansowań.

W niniejszej sprawie okolicznością skutkującą – zdaniem organu – koniecznością uchylenia decyzji przyznającej świadczenie było ustalenie,

że nastąpiła zmiana sytuacji osobistej rodziny zastępczej oraz dziecka, podyktowana ich wyjazdem poza granice kraju. Przy czym wyjazd ten nastąpił już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie i trwa on do chwili obecnej.

Jak podkreślił organ odwoławczy, przepis art. 5 ust. 1 u.w.r.p.z. wyznacza zakres podmiotowy ustawy i wskazuje kategorie osób, w stosunku do których ma ona zastosowanie. Skarżąca jako beneficjentka świadczenia posiada obywatelstwo polskie, lecz aktualnie nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełnia ona zatem przesłanek umożliwiających dalsze otrzymywanie przyznanego świadczenia, co uzasadnia uchylenie decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Odnosząc się do zarzutów odwoławczych Kolegium wskazało, że nie mogą one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje prawidłowości sprawowania pieczy nad małoletnią i strona nie jest pozbawiona prawa do pomocy w utrzymaniu dziecka. Może się ona jednak o nią ubiegać na podstawie przepisów obowiązujących w kraju miejsca sprawowania opieki.

Z tych powodów Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona – powołując się na korespondencję prowadzoną z Ministerstwem Rodziny, Pracy

i Polityki Społecznej – podała, że czasowy wyjazd poza granice kraju za zgodą właściwego sądu nie powinien pozbawiać jej prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Skarżąca wskazała, że planuje powrót do kraju, aczkolwiek jej aktualna sytuacja materialna nie pozwala

na utrzymanie rodziny zastępczej tylko i wyłącznie z jednej wypłaty. Poza tym

za granicą dziecko uczęszcza do szkoły i jego nagły powrót mógłby mieć niekorzystny wpływ na dalszy rozwój.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać,

czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ

na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał,

że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa materialnego została dokonana z ich naruszeniem, mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Na wstępie należy podzielić stanowisko Kolegium, które trafnie zauważyło,

że istotą sporu pozostaje ustalenie, czy osoba wyjeżdzająca poza granice kraju i tam sprawująca pieczę zastępczą, ma możliwość pobierania w dalszym ciągu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., ustawę stosuje się bowiem do osób posiadających obywatelstwo polskie mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także niemających miejsca zamieszkania na tym terytorium, ale na nim przebywających.

Z treści tego przepisu wynika zatem, że regulacje ustawowe obejmują osoby uprawnione do skorzystania z systemu pieczy zastępczej wyłącznie w sytuacji,

gdy zamieszkują one bądź choćby tylko przebywają na terytorium kraju. Pozostali, którzy nie spełniają tego kryterium, nie mogą więc – a contrario – być beneficjentami wsparcia ustawowego. Niemniej jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i przewiduje pewnego rodzaju odstępstwa.

Pierwszym z nich jest przypadek wskazany w art. 5 ust. 2 u.w.r.p.z., który stanowi, że osoba objęta zakresem zastosowania ustawy nie traci uprawnień określonych w dziale IV (pomoc dla osób usamodzielnianych) w sytuacji podjęcia nauki poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Drugi przykład, na który należy zwrócić uwagę – zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy – wynika z art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. i daje rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka możliwość czasowego sprawowania pieczy zastępczej także poza terytorium kraju, ale pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody sądu. W takiej sytuacji opiekun, zachowując możliwość sprawowania pieczy zastępczej nad dzieckiem w trakcie jego zagranicznego pobytu, winien mieć również zapewnione środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb tego dziecka.

W przeciwnym razie instytucja pieczy zastępczej byłaby niepełna, albowiem z jednej strony nakładałaby na daną osobę określone w ustawie obowiązki, z drugiej zaś strony nie gwarantowałaby środków na ich realizację.

Nie można przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że wskazany przepis nie odnosi się w ogóle do przesłanek z art. 5 ust. 1 u.w.r.p.z., od których spełnienia zależy przyznanie praw do poszczególnych świadczeń gwarantowanych ustawą. Byłoby to bowiem założenie wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem adresatem ustawy mogą być osoby przebywające na terytorium kraju – co odnosi się również do rodzin zastępczych – to umożliwienie im czasowego wypełniania funkcji również zagranicą stanowi niejako rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy. Właśnie na okres pobytu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis

art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. nie może być więc traktowany jedynie w kategoriach przesłanki formalnej dla kandydatów na rodziców zastępczych. W przeciwnym razie rodzina zastępcza byłaby adresatem tylko niektórych regulacji ustawowych. Gdyby jednak tak miało być, to ustawodawca winien było to wyraźnie w ustawie zaznaczyć. Jeśli zaś tak się nie stało, to należało interpretować te dwa przepisy łącznie i na ich podstawie zrekonstruować normę prawną mającą zastosowanie w podobnych przypadkach.

Zatem wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., bez uwzględnienia przepisów

go uzupełniających – w ocenie Sądu – nie może zasługiwać na aprobatę. Zwłaszcza w kontekście tego, że piecza zastępcza jest instytucją ukierunkowaną na ochronę szczególnej kategorii osób jaką są dzieci. Nie można bowiem zapominać o celu jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu do systemu prawnego regulacji dotyczących pieczy zastępczej, który następnie został zawarty w preambule uchwalonej ustawy, a mianowicie o dobru dziecka i zapewnieniu mu harmonijnego rozwoju w środowisku wolnym od przemocy i w atmosferze szczęścia, miłości

i zrozumienia. Nie można również pominąć przepisów rangi konstytucyjnej

i prawnomiędzynarodowej, w tym w szczególności Konwencji o prawach dziecka, która wprost w art. 20 ust. 1 stanowi, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Wskazane regulacje, składające się na system ochrony i opieki nad dziećmi, winny zatem stanowić dla organu punkt odniesienia dla dokonywanej interpretacji przepisów.

Dlatego też trudno zgodzić się z taką wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., która prowadziłaby do pozbawienia strony uprawnienia do pobierania stosownych świadczeń, tylko z tego powodu, że nie zamieszkuje ona czasowo na terytorium kraju, lecz sprawuje w dalszym ciągu pieczę nad dzieckiem w oparciu o udzielone jej uprzednio zezwolenie uprawnionego organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem

z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] we W. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] skarżąca uzyskała zgodę na czasowe sprawowanie pieczy zastępczej poza terytorium kraju (na terenie N.). I choć w istocie w orzeczeniu tym nie uszczegółowiono okresu, na który wskazana zgoda została udzielona, to badanie jego prawidłowości w ramach niniejszej sprawy pozostaje poza kompetencjami tutejszego Sądu, Kolegium, jak i organu pomocy społecznej. Oznacza to więc, że organy winny były wziąć wydaną zgodę pod uwagę z urzędu jako okoliczność istotną w sprawie.

Nie można również kategorycznie stwierdzić – jak uczyniło to Kolegium –

że pobyt skarżącej za granicą miał charakter stały. Deklarowany przez nią taki właśnie cel wyjazdu wynikał co prawda z oświadczenia złożonego w dniu 27 kwietnia 2017 r., jednakże trzeba zauważyć, że stanowisko skarżącej zostało wyrażone jeszcze przed wydaniem przez sąd rodzinny zgody czasowej. Od tego zaś momentu strona powinna była i z pewnością miała świadomość, że sprawowanie przez nią pieczy zastępczej za granicą było ograniczone w czasie. Dawała zresztą temu wyraz choćby w odwołaniu. Trzeba także zaznaczyć, że wskazaną okoliczność organ wywiódł z dokumentu sporządzonym na przeszło półtorej roku przed wydaniem decyzji o pozbawieniu strony prawa do świadczenia. Organ nie podjął choćby próby pozyskania aktualnej wiedzy na temat faktycznego czy nawet deklarowanego charakteru zagranicznego pobytu rodziny zastępczej i przebywającego w niej dziecka. Tym samym stwierdzenie, że rodzina zastępcza przebywa na terytorium N. na stałe było co najmniej przedwczesne. Nie świadczy o tym jednoznacznie ani pozostawanie przez skarżącą w stosunku zatrudnienia, ani uczęszczanie dziecka do szkoły. Obie bowiem sytuacje mogą występować tak w trakcie pobytu stałego,

jak i tymczasowego. Skoro więc zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazuje jednoznacznie na charakter zagranicznego wyjazdu skarżącej, a jednocześnie

w obrocie prawnym pozostaje zgoda sądu rodzinnego na czasowe sprawowanie pieczy zastępczej poza granicami kraju, to taki właśnie charakter tego pobytu należało przyjąć na obecnym etapie postępowania.

Wskazanej okoliczności nie można przy tym w niniejszej sprawie pominąć, ani odnieść się do niej w taki sposób jak uczynił to organ. Sprawowanie pieczy zastępczej nie jest bowiem uprawnieniem rodziny zastępczej, lecz jej obowiązkiem,

z którego jest ona ścisłe rozliczana. Nie można w związku z tym dopuścić do tego, aby na skutek zastosowanej wykładni prawa, której wyniki nie są jednolite i mogą prowadzić do różnych wniosków, jakąkolwiek szkodę miało odnieść dziecko,

co niewątpliwie może nastąpić jeśli pozbawi się rodzinę zastępczą środków na jego utrzymanie. Organ winien w takiej sytuacji rozważyć zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia,

a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Rozwiązanie to wydaje się o tyle potrzebne, że przepisy ustawy w ogóle

nie przewidują przypadku pozbawienia strony świadczenia w sytuacji pobytu przez nią poza granicami kraju, ale na podstawie uzyskanej zgody sądu. Tak jak

nie uprawniają jej wprost do otrzymywania tego świadczenia w takiej sytuacji. Stanowi to niewątpliwie mankament ustawy, którego konsekwencji nie mogą jednak ponosić jej adresaci. Dlatego też w niniejszej sprawie należało przyjąć, że organ naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nie było to jednak jedyne naruszenie przepisów, którego dopuściły się organy, w tym w szczególności organ pierwszej instancji. Zwrócić bowiem należy uwagę,

że w toku prowadzonego przez ten organ postępowania nie zostało zagwarantowane w sposób realny prawo strony do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone w dniu 21 grudnia 2018 r., a wysłane w dniu 9 stycznia 2019 r. Decyzja zaś zapadła w dniu [...] stycznia 2019 r. Skarżąca zatem nawet gdyby chciała, to nie miałaby szansy na przedstawienie organowi swoich racji przed wydaniem przez niego decyzji. Stąd też powstają wątpliwości, czy dokonane przez organ ustalenie, że strona skarżąca przebywa na stałe zagranicą, mogło zostać uznane

za udowodnione. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być

co do zasady uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skoro tak się nie stało, to należało uznać,

że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując należało stwierdzić, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że zmiana sytuacji osobistej rodziny zastępczej i umieszczonego w niej dziecka, wywołana pobytem za granicą, niesie za sobą konieczność pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania tego dziecka

w pieczy zastępczej. Niewystarczająca w tym zakresie okazała się zastosowana przez organ wykładania art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., nieuwzględniająca pozostałych regulacji tej ustawy, a w szczególności art. 42 ust. 4, który umożliwia okresowy pobyt rodziny zastępczej i dziecka poza granicami kraju.

Bez znaczenia dla sprawy była przy tym sygnalizowana przez organ potencjalna możliwość otrzymania wsparcia w kraju aktualnego pobytu. Skoro skarżąca sprawowała pieczę zastępczą w oparciu o polskie ustawodawstwo,

to przysługiwało jej również prawo do świadczenia służącego realizacji tej pieczy. Przynajmniej do czasu, aż analogiczną pomoc uzyskałaby w kraju swojego aktualnego pobytu.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na zasadzie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia zasadności uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia, o którym mowa

w art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z. w kontekście zaprezentowanej wykładni przepisów tej ustawy i z uwzględnieniem art. 7a § 1 k.p.a. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącej przesłanki jakimi kierował się orzekając.