Wyrok z dnia 2019-09-19 sygn. III SA/Lu 149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 rok stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sygn. akt III SA/Lu [...]

Uzasadnienie

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 rok.

Rada Gminy A. podejmując przedmiotową uchwałę powołała w jej podstawie prawnej m.in. przepis art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.). Wojewoda zwrócił uwagę, że z przepisów powołanej ustawy wynika, że na radzie gminy spoczywa obowiązek uchwalania corocznie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Organ stanowiący realizując ustawowy obowiązek opracowania takiego programu jest zobowiązany uwzględnić w jego treści wskazane w ustawie elementy. Dlatego program winien określać także realizację zadań wskazanych w art. 41 ust. 1 ustawy, a także określać zasady wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, stosownie do dyspozycji art. 41 ust. 5 ustawy. Pominięcie przez radę gminy uregulowania powyższych kwestii w uchwalanym programie skutkuje brakiem pełnej realizacji woli ustawodawcy i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Uchybienie wymogom pełnej regulacji, poprzez brak zawarcia w treści uchwały chociażby jednego z obligatoryjnych jej elementów skutkuje zaś nieważnością aktu w całości.

W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała obarczona jest istotną wadą prawną, bowiem została podjęta sprzecznie z art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż nie określa zasad wynagradzania wszystkich członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ograniczając się do wskazania w § 20 programu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, tylko wysokości wynagrodzenia przewodniczącego tej komisji. Przyjmując regulację zawartą w podjętej uchwale, w istocie zróżnicowano zatem zasady wynagradzania poszczególnych członków komisji, niezależnie od czynników związanych z pracą na jej rzecz. W przyjętej regulacji brak jakichkolwiek postanowień dotyczących wynagrodzenia przysługującego członkom komisji, za wyjątkiem jej przewodniczącego, dla którego uchwała przewidziała wynagrodzenie miesięczne w określonej wysokości. Naruszono tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa, to jest członków komisji w sytuacji, gdy wszyscy oni posiadają wspólną i istotną cechę: są członkami komisji biorącymi udział w jej pracach.

Wojewoda podkreślił, że wprawdzie przepis art. 41 ust. 5 ustawy nie wyklucza uchwalenia takich zasad wynagradzania, które różnicowałyby wynagrodzenie członków komisji, np. z powodu wielkości indywidualnego nakładu pracy łub pełnionych funkcji, jednak sama okoliczność pełnienia funkcji przewodniczącego komisji nie może być podstawą do różnicowania wynagrodzenia jej członków za pracę w tej komisji w ten sposób, że wszyscy członkowie komisji, poza jej przewodniczącym, nie otrzymują wynagrodzenia za pracę w komisji. Określenie w zaskarżonej uchwale jedynie zasad wynagradzania przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wbrew treści art. 41 ust. 5 ustawy, który nakazuje radzie gminy określić w gminnym programie rozwiązywania problemów alkoholowych zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowi istotne naruszenie tego przepisu.

W konsekwencji podniesionych zarzutów Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy A. nie oponował co do wniesionej skargi i pozostawił rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona, bowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Według zaś przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Natomiast po upływie tego terminu, wojewoda traci tę kompetencję nadzorczą i nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W przypadku, gdy organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa, to po upływie powyższego terminu, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminy powinien zastosować inny przewidziany przez ustawodawcę środek nadzorczy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że wojewoda jako organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na podlegający jego nadzorowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, co do którego stwierdza, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda L. w takiej właśnie sytuacji – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. – wniósł w dniu [...] marca 2019 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 rok. Organ nadzoru zasadnie zarzucił organowi gminy uchybienie wymogom przewidzianym w art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, z późn. zm. – dalej jako "ustawa"), wobec pominięcia w § 20 uchwalonego programu, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, jednego z jej obligatoryjnych elementów, to jest ustalenia zasad wynagradzania wszystkich członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, gdyż w podjętej uchwale ustalono wyłącznie wysokość wynagrodzenia przewodniczącego tej komisji.

Należy zgodzić się z organem nadzoru, że organ stanowiący realizując ustawowy obowiązek opracowania takiego programu zobowiązany jest uwzględnić w jego treści wszystkie obligatoryjne wskazane w ustawie elementy. Program winien określać zatem realizację zadań wskazanych w art. 41 ust. 1 ustawy, a także określać zasady wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, stosownie do dyspozycji art. 41 ust. 5 ustawy. Tymczasem zaskarżoną uchwałą nie określono zasad wynagradzania wszystkich członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a ograniczono się do ustalenia w § 20 programu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, wyłącznie do wysokości wynagrodzenia przewodniczącego tej komisji, dla którego uchwała przewidziała wynagrodzenie miesięczne w określonej wysokości (300 zł). Przyjmując tego rodzaju regulację w istocie zróżnicowano zasady wynagradzania poszczególnych członków komisji, niezależnie od czynników związanych z pracą na jej rzecz. Przyjęte w uchwale wynagrodzenie, jako przysługujące tylko przewodniczącemu komisji, mogło skutkować pozbawieniem podstawy prawnej do wypłat wynagrodzenia pozostałym jej członkom, co do których ustalenie ich wynagrodzenia stanowi także ustawowy obowiązek organu gminy wynikający z nakazu określenia zasad wynagradzania w uchwalanym corocznie gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Pominięcie zatem przez radę gminy uregulowania powyższych kwestii w uchwalonym programie miało istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Uchybienie opisanym wymogom prawa, poprzez brak zawarcia w treści uchwały chociażby jednego z obligatoryjnych jej elementów – co do zasady – skutkuje nieważnością aktu w takim zakresie. Zgodnie jednak z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według zaś 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W konsekwencji należało stwierdzić, że określenie w zaskarżonej uchwale jedynie zasad wynagradzania przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, wbrew treści art. 41 ust. 5 ustawy, który nakazuje radzie gminy określić w gminnym programie rozwiązywania problemów alkoholowych także zasad wynagradzania członków takiej komisji, stanowi istotne naruszenie tego przepisu, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w tej części. Uwzględniając jednak fakt upływu rocznego terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., w którym nie doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, to na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. zachodziła podstawa do orzeczenia przez Sąd o jej niezgodności z prawem.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. – obowiązany był orzec, jak w sentencji wyroku.