Wyrok z dnia 2019-11-07 sygn. II SA/Gl 967/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał M. D. (dalej "strona" , "skarżący") zasiłek stały.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta B. Kierownik Punktu Pomocy Środowiskowej zawiadomiła o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymienionej powyżej decyzji wskazując na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji socjalno- bytowej i uprawnień do pobierania zasiłku stałego. W związku z powyższym wyznaczyła na dzień 29 sierpnia 2018 r. termin wywiadu środowiskowego. Pismo to została odebrane dopiero w dniu 10 września 2018 r. Pismo to storna odebrała w dniu 10 września 2018 r.

W piśmie z dnia 19 września 2018 r. wyznaczono nowy termin wywiadu środowiskowego - na 4 października 2018 r. Awizowaną przesłankę strona odebrała dniu 12 października 2018 r. i w tym dniu zgłosiła się do Terenowego Punktu Pomocy Środowiskowej nr [...] celem ustalenie nowego terminu wywiadu - na dzień [...] października 2018 r.

Pismem z dnia 16 października 2018 r. strona powiadomiła o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie z uwagi na rozprawę sądową w G. Dlatego w dniu 20 listopada 2018 r. wystosowano kolejne pismo do strony informujące o kolejnej dacie wywiadu środowiskowego - w dniu 4 grudnia 2018 r., który także się nie odbył, wobec odbioru niniejszego pisma przez stronę w dniu 10 grudnia 2018 r.

W dniu 8 stycznia 2019 r. wobec zgłoszenia się strony w Terenowym Punkcie celem odebrania korespondencji, wyznaczono nowy termin wywiadu środowiskowego - na dzień [...] stycznia 2019 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. strona poinformowała o uczestniczeniu w tym dniu "w rozprawie sądowej w W."

Wobec powyższego pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Środowiskowej nr [...] w B. poinformował stronę o wyznaczeniu terminu wywiadu środowiskowego na dzień 19 lutego 2019 r. dodając, iż nieobecność na wywiadzie skutkować będzie uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie od dnia 1 marca 2019 r. Strona odebrała powyższe zawiadomienie w dniu 15 lutego 2019 r. Z kolei pismem z dnia 18 lutego 2019 r. oświadczyła, iż nie wyraża zgodny na wszczęcie postępowania z urzędu, co powinno skutkować jego umorzeniem.

Wobec tego, iż nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 1 , ust. 4 i ust. 4a oraz art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) postanowił z dniem [...] r. uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] r. przyznającą zasiłek stały. W uzasadnieniu odwołując się do przepisu art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy stwierdził, że uchyla się decyzje przyznającą zasiłek stały z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tj. w szczególności uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywiad środowiskowy przeprowadza się u rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. W myśl ust. 4 tego przepisu oraz według § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego w przypadku ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie środowiskowym sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z kolei w myśl art. 107 ust. 4a tej ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (...) stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W związku z tym, że ostatni wywiad przeprowadzany był w 6 marca 2018r. w sierpniu 2018 r. organ podjął próbę przeprowadzenia nowego wywiadu zawiadamiając o tym stronę. Pomimo wielu podjętych prób nie udało się ustalić terminu spotkania, nie doszło wiec do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie albo wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W ocenie organu współdziałanie polegać powinno m.in. na umożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przedłożeniu dokumentów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 436/18 organ stwierdził, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ukazującego całościowo sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osób i rodzin ubiegających się o pomocy jest bardzo ważne dla wszechstronnego ustalenia osoby i rodziny starającej się o pomoc społeczną, gdyż na jego podstawie pracownik dokonuje analizy i oceny określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące sposobu i formy udzielanej pomocy.

Z uwago, że do dnia orzekania strona nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym orzeczono jak w sentencji.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. a pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. strona złożyła odwołanie od tej decyzji. W wniosku o stwierdzenie nieważności jako podstawę podał naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 i pkt 2 a w odwołaniu zawarł wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności tej decyzji, podnosząc iż ma on pierwszeństwo przed trybem zwykłym. Jednocześnie zawarł w nim zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 14 w związku z art. 106 ust. 5 Podniósł, iż decyzja w trybie art. 106 ust. 5 może wywierać tylko skutek "ex nunc" czyli na przyszłość, podczas gdy zaskarżona "decyzja wywiera skutek na przeszłość", gdyż został uchylona z datą wsteczną, a to wobec faktu, iż nie wpłynął na kontro strony zasiłek stały za miesiąc marzec 2019 r. Stąd wniósł o zobowiązanie organu do wypłaty kwoty zasiłku - 604,00zł.

Dodatkowo strona odwołująca zarzuciła naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego interpretację. W ocenie odwołującego, nie naruszając zasady trwałości decyzji administracyjnych, nie można było uchylić decyzji obowiązującej "na przyszłość - do 30 listopada 2019 r.", lecz "najwyżej można było ją zmienić na korzyść strony".

Odwołujący zarzucił też błędną interpretację art. 107 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżący w dniu 13 sierpnia 2018 r. złożył wniosek o "nowe" świadczenie, pomimo, iż świadczenie przyznane było do 30 listopada 2019 r. Mimo to organ wszczął z urzędu postępowanie i dlatego odwołujący pismem z dnia 18 lutego 2019 r. sprzeciwił się wszczęciu nowego postępowania. Odwołując się do postępowania prowadzonego w 2017 r. strona podkreśliła, że złożyła wówczas wniosek o zawieszenie postępowania i nigdy nie złożył wniosku o jego podjęcie. Zakwestionowała tym samym treść pisma z dnia [...] r., domagając się jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zarzuciła również strona nieprawidłową wykładnię art. 107 ust. 4 i ust. 4a ustawy odwołując się przy tym do wyroku tut. sądu z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 750/10, podkreślając, że gdy postępowanie wszczęte jest z urzędu "obywatel nie musi nić robić".

W podsumowaniu odwołujący stwierdził, iż jest bardzo niezadowolony z decyzji, gdyż organ "za pomocą szantażu próbuje zmusić obywatela na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pomimo, iż on zawsze nie jest niezbędny".

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło zawieszenia na wniosek strony postępowania w przedmiocie uchylenia z dniem [...] r. decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej zasiłek stały. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wyjaśniając stronie, że złożenie odwołania czyni bezprzedmiotowym wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co tym samym powoduje brak podstaw do zawieszenia postępowania.

Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że w związku z koniecznością ustalenia aktualnej sytuacji socjalno- bytowej i uprawnień do dalszego korzystania z zasiłku stałego wobec przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego w dniu 6 marca 2018 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] przyznającej zasiłek stały. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów (29 sierpnia, 4 października, [...] października, 4 grudnia 2018 r. czy [...] stycznia lub 19 lutego 2019r.) nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Dalej Kolegium odwołało się do przepisów art. 3 ust. 4 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując cele pomocy społecznej oraz stwierdziło, że zgodnie z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w tym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Z kolei w myśl art. 106 ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi kiedy organ wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego) a także o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody tj w przypadku zmiany przepisów prawa czy zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz fakultatywnie ("organ może zmienić lub uchylić") jeśli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 art. 12 czy art. 107 ust. 5 cytowanej ustawy. Następnie organ przywołał treść art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy podkreślając iż m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stano, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Odwołując się stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rola wywiadu środowiskowego jest niezwykle ważna, pozostając sposobem zbierania informacji czyli swoistym trybem postępowania dowodowego. W myśl art. 107 ust. 1 przeprowadzany jest on w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. W przypadku kolejnego ubiegania się o pomoc przez ten sam podmiot przeprowadza się aktualizację wywiadu środowiskowego. Analogicznie postępuje się w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizacje wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeśli nie nastąpiła zmiana danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Z kolei zasady przeprowadzania tego wywiadu zostały uregulowane w rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy wymaga wykazania przez organ, że istniały podstawy do jego zastosowania. Wydanie decyzji w oparciu o ten przepis obwarowane zostało przede wszystkim spełnieniem jednej ze wskazanych tam przesłanek, stąd orzekający organ w pierwszej kolejności winien wskazać, która z tych przesłanek uprawnia do uchylenia lub zmiany decyzji, a następnie wykazać, że przesłanka ta została spełniona. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wymóg ten spełnił, stwierdzając brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, tj. uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, czyli przesłanki z art. 11 ustawy..

Stwierdzenie przez organ ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, co oznacza, że wywołuje ona jedynie skutek na przyszłość. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte zostało w dniu 13 sierpnia 2018 r., a z uwagi na brak możliwości sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, zostało zakończone wydaniem w dniu [...] r. decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia od miesiąca jej wydania. Nie orzeka zatem wstecz. Kolegium nie dopatrzyło się żadnych przesłanek powodujących nieprawidłowość lub nieważność takiego rozstrzygnięcia.

Dalej Kolegium stwierdziło, iż wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest według Kodeku postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze. Podkreśliło, że rozpatrzenie pisma – wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania , naruszałoby prawo strony do zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy. Powodowałoby to zawężenie zakresu kontroli tylko do przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej stwierdziło, że postępowanie odwoławcze ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. Podkreślił, że pogląd o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej jest też akceptowany w doktrynie, a odmienny pogląd o dopuszczalności orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ocenie Kolegium, należy uznać za błędny. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 537/14 tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ma szersze uprawniania. Zatem gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności mogą być także podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ uwzględniając je może wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 Kodeksu, m.in. może wyeliminować taką decyzje z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie Kolegium wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczyna się na żądanie jego strony. Z analizy przepisów Kodeksu nie wynika by wszczęcie postępowania następowało w formie postanowienia, wskazuje jedynie o konieczności powiadomienia o tym wszystkie strony postępowania. Natomiast art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje, że postanowienia są wydawane w toku postępowania, a wszczęcie postępowania dopiero inicjuje takie postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja nie mogła zostać uchylona z datą wsteczną.

Zarzucił także naruszenie wart. 130 § 1 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, czego organ odwoławczy nie chciał dostrzec i uwzględnić, bowiem nie wypłacono skarżącemu przysługującego świadczenia od dnia 1 marca 2019 r. , pomimo iż decyzja wydana została w dniu [...] r., a wobec wniesienia odwołania nie podlegała wykonaniu. Zarzucił też naruszenie procedury administracyjnej poprzez wydanie pisma zamiast postanowienia o wszczęciu postępowania, dodatkowo z urzędu bez jego zgodny, a nadto połączenia trybu odwoławczego i trybu nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Pomimo, iż pismo o stwierdzenie nieważności wniesione zostało wcześniej niż odwołanie, nie doszło do ich rozpatrzenia zgodnie z kolejnością wpływu. Zarzucił też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej prawo. W konsekwencji organ odwoławczy nie tylko nie usunął naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, ale utrzymując w mocy taką decyzję organu pierwszej instancji, sam naruszył prawo. Wreszcie skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż, w jego ocenie, wydanie decyzji o zmianie czy uchyleniu zasiłku stałego nie może nastąpić z mocą wsteczną, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej względnie stwierdzenie, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami, podkreślając i zwracając uwagę na nieprawidłowości działania organu odwoławczego i organu pierwszej instancji. Powtórnie podniósł, iż nie było możliwe połącznie dwóch trybów – odwoławczego i nieważnościowego w jednym postępowaniu, a nadto zarzucił wydanie przez organy decyzji z mocą wstecz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. tj. decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. .

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ostatniej ustawy).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. o uchyleniu z dniem [...] r. własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały stwierdził, że wymienione decyzje odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.jedn.Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tej samej ustawy, przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Przywołany powyżej przepis zawiera regulację szczególną, w stosunku do przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego charakteryzuje się zwykle pokreślonymi cechami, które można odnieść tylko do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgodny, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie wykonywana przez stroną. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. W regulacji art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy mieszczą się przypadki obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Wśród przesłanek obligatoryjnych wymieniono: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobranie nienależnego świadczenia. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, iż są do działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej.

Przyznać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą uchylono pierwotną decyzję przyznająca stornie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jak skutek – ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy też od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Wskazać przy tym należy, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie do konkretnych decyzji. Nie dotyczy zatem decyzji, która może być decyzją niekorzystną – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3158/18.

Podnieść należy, że zgodnie z przepisami wskazanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ulega wątpliwości, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 107 ust. 1 i 4 wymienionej ustawy nałożył na organy obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy ( a taką niewątpliwie jest pobierany przez skarżącego zasiłek stały) organ sporządza aktualizację wywiadu środowiskowego nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Przypomnieć tez trzeba, że w myśl przepisu 4a tego artykułu niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej.

W sprawie jest bezspornym, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] skarżący uzyskał i pobierał świadczenie w postaci zasiłku stałego. Wobec ustalenia, że ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony został w marca 2018 r., w dniu 13 sierpnia 2018 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie wymienionej decyzji przyznającej zasiłek stały celem ustalenia aktualnej sytuacji socjalno - bytowej i uprawnień do dalszego korzystania ze świadczenia. Tym niemniej kolejne próby ustalenia dogodnego terminu dla przeprowadzenia przedmiotowego wywiadu środowiskowego nie doprowadziły do spotkania i przeprowadzenia wymaganego wywiadu środowiskowego – jego aktualizacji. Wszczynając w dniu 13 sierpnia 2018 r. postępowanie organ wyznaczył pierwszy termin na dzień 29 sierpnia 2018 r., który nie doszedł do skutku wobec odbioru pisma informującego o tym terminie dopiero w dniu 10 września 2018 r.. Następny termin wywiadu wyznaczono na dzień 4 października, ale wobec odbioru awizowanej przysyłki w dniu 12 października 2019 r, też nie doszedł on do skutku. W wyniku zgłoszenia się skarżącego w Terenowym Punkcie Pomocy w dniu 12 października 2018 r. wspólnie ustalono nowy termin wywiadu środowiskowego na dzień [...]października Jednak w dniu 16 października 2018 r. skarżący pismem poinformował o rozprawie w Sądzie i z tego powodu brakiem możliwości uczestniczenia w wywiadzie. Z uwagi na brak wyznaczenia nowego terminu, pismem z dnia 20 listopada 2018 r. poinformowano skarżącego o nowym terminie – na dzień 4 grudnia 2018, który także nie doszedł do skutku, wobec odbioru pisma w dniu 10 grudnia 2018 r. Wobec zgłoszenia się w Terenowym Punkcie w dniu 8 stycznia 2019 r. ustalono nowy termin wywiadu na dzień [...] stycznia 2019 r., który jednak także nie doszedł do skutku wobec nieobecności skarżącego w domu. W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że nieobecność spowodowana był uczestniczeniem w kolejnej rozprawie w Sądzie. W tym stanie organ wystosował do skarżącego kolejne już pismo informujące o wyznaczeniu nowego terminu przeprowadzenia środowiskowego na dzień 19 lutego 2019 r. oraz pouczającego, że nieobecność na wywiadzie skutkować będzie uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały od dnia 1 marca 2019 r. Pomimo potwierdzenie odbioru tej przesyłki w dniu 15 lutego 2019 r. skarżącego nie zastano w domu, zatem nie można było przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego.

W tych okolicznościach zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie wymienionego powyżej art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i uchylenia przyznanego wcześniej świadczenia. Organ pierwszej instancji wskazał przesłankę na której oparł swe rozstrzygniecie, a mianowicie powołał się na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, tj. uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Sąd podziela ocenę organów administracji obu instancji, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypadało uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełniało dyspozycję art. 11 ust. 2 wymienianej ustawy – wskazując na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym a nadto zgodnie z art. 107 ust. 4a tej ustawy - mogło stanowić samodzielną podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia.

Wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 870/16 czy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z 7 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2454/16). Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (zob. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w w wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/16, Lex nr 2205303, a także w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3598/18, Lex 2680210).

Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącego, i stąd nie można się z nim zgodzić, że wydana w sprawie decyzja jest decyzją działającą wstecz. Skarżący wielokrotnie informowany był przez organ pierwszej instancji o kolejnych terminach spotkania w celu przeprowadzenia wymaganej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Posiadał więc wiedzę o tym, że przeprowadzenie takiego wywiadu jest konieczne i niezbędne dla kontynowania pomocy społecznej i przyznanych świadczeń. Nadto w ostatnim piśmie z dnia 19 lutego 2019 r., został dodatkowo poinformowany o skutkach jego nieobecności w wyznaczonym terminie – tzn. o uchyleniu przyznanego zasiłku stałego od dnia 1 marca 2019 r. Mimo to skarżącego nie zastano w domu, czym uniemożliwił przeprowadzenie wymaganego wywiadu środowiskowego. Musiał zatem liczyć się skarżący z tym, że organ postąpi jak informował go w ostatnim swoim piśmie. Podkreślić bowiem trzeba, że aby otrzymać pomoc społeczną należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, a pierwszym takim wysiłkiem jest udzielenie pomocy organowi w ustaleniu własnej sytuacji osobistej i dochodowej w postaci wywiadu środowiskowego bądź jego aktualizacji. Osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej nie może być bierna i oczekiwać tylko konkretnej pomocy bez wykazania aktywności i chęci dla poprawienia własnej sytuacji. (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 2października 2019 r. sygn.. akt II SA/Po 334/19 czy w Kielcach z dnia 18 września 2019 r. sygn. .akt II SA/Ke 517/19 ).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. należy uznać go za niezasadny. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru – czyli obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14.

Postępowanie takie wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ nadzoru stosujący art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując odwołanie organ powinien wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, i to także wówczas gdy spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, s.614). Stąd też, gdy dana decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym, a organ odwoławczy choć nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to uwzględniając takie zarzuty strony może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach tak właśnie postąpiło, wypowiadając się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji o braku przesłanek powodujących nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W końcu odnosząc się do zarzutu wszczęcia postępowania z urzędu bez zgody strony i bez zachowania formy postanowienia, należy wyjaśnić, że postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszym przypadku postępowanie wszczęto z urzędu. Wówczas nie jest wymagana zgoda strony. Nadto Kodeks postępowania administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie przewiduje odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte, albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynności faktyczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2725/18). Tym samym nie są zasadne zarzuty skarżącego w tym zakresie, że organ naruszył przepisy procedury administracyjnej. Jedynym z wyjątków, w którym wymagane jest jednak postępowanie o wszczęciu postępowania odnosi się do postępowania wznowieniowego.

Z powyższej przedstawionej argumentacji wynika, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa, że to na stronie korzystającej z pomocy społecznej spoczywają określone obowiązki, w tym współdziałania z pracownikiem socjalnym, oraz umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 331/16 (Lex nr 2331255), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy, w tym przypadku od uchylenia przyznaje już pomocy.

W zakresie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. – czyli decyzji Prezydenta Miasta R., Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Nie zostało przeprowadzone odrębne postępowanie w tym zakresie, zatem kwestia ta podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, a także decyzją organu pierwszej instancji i w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.