Wyrok z dnia 2003-03-20 sygn. II SA/Gd 1529/02

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Jak wynika z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ prawo wstępu na obrady rady gminy nie może być ograniczone ze względu na ochronę porządku publicznego. W związku z tym ochrona porządku publicznego podczas sesji rady gminy musi być zapewniona w inny sposób aniżeli poprzez ustanowienie zakazu wstępu publiczności na salę obrad.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Pawła C. reprezentującego grupę mieszkańców wsi Sz., B., B. i P. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 26 marca 2002 r. (...) w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. F. Ch. w Sz. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, (...).

Uzasadnienie

Paweł C. reprezentując grupę mieszkańców wsi Sz., B., B. i P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 26 marca 2002 r. (...), którą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ postanowiono o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2002 r. Szkoły Podstawowej im. F. Ch. w Sz. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza prawa mieszkańców, których reprezentuje, do nauki oraz powszechnego i równego dostępu do kształcenia /art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, gdyż sieć publicznych szkół podstawowych kształtuje w sposób, który uniemożliwia dzieciom oraz ich rodzicom zamieszkałym na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w Sz. wypełniania obowiązku szkolnego. Skarżący wskazał, że droga dzieci z domu do szkoły przekracza odległości wskazane w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz, że Gmina R. nie ma możliwości zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci i opieki podczas tego transportu. Skarżący zarzucił też, że zaskarżona uchwała została podjęta bez wymaganej opinii właściwego kuratora oświaty i wbrew wcześniejszym negatywnym jego opiniom. Skarżący wyjaśnił przy tym, że zaskarżoną uchwałę podjęto przyjmując, że przy jej podjęciu znajduje zastosowanie art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Zdaniem skarżącego stanowisko takie jest sprzeczne z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty, oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy przypadków, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. Zdaniem skarżącego zakres stosowania obu wskazanych przepisów jest różny art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wymaga wyraźnego, pozytywnego stanowiska kuratora oświaty i wyłączona jest możliwość uzyskania takiej opinii wskutek milczenia właściwego organu. Ponadto skarżący podniósł, że kurator oświaty podczas poprzednich dwóch prób zlikwidowania Szkoły Podstawowej w Sz. przedstawił wyraźne negatywne opinie. Zatem, jak wywiódł, nawet gdyby przyjąć, że tryb art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalny, to nie może on być stosowany wówczas, gdy chodzi o ponowną próbę likwidacji szkoły. Skarżący podniósł też zarzuty dotyczące przeprowadzenia sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta. W szczególności twierdził, że z naruszeniem art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy nie zostali wpuszczeni na salę obrad w dniu 26 marca 2002 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względem osób, w skardze bliżej wskazanych, których interes prawny nie został zaskarżoną uchwałą naruszony lub, którzy przed wniesieniem skargi nie wezwali Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz o oddalenie skargi pozostałych osób. Uzasadniając te wnioski wskazano, że nie wszystkie osoby, które należą do grupy mieszkańców w imieniu, których została wniesiona skarga, są rodzicami dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły. W odpowiedzi na skargę wywiedziono, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny tylko tych osób, których dzieci uczęszczają do likwidowanej szkoły. Wskazano też, że nie wszystkie osoby z grupy mieszkańców, w imieniu których wniesiono skargę, wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, gdyż pismo zawierające takie wezwanie zostało podpisane tylko przez Pawła C., który pełnomocnictwo do działania w imieniu grupy mieszkańców uzyskał później.

Odnosząc się do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę wskazano, że uczniom likwidowanej szkoły zapewniono możliwość uczęszczania do Szkoły Podstawowej w P. Wyjaśniono przy tym, że droga dzieci z domu do szkoły wydłuży się tylko nieznacznie, gdyż również do Szkoły Podstawowej w Sz. niektóre dzieci musiały pokonać 3-4 kilometry. Stwierdzono, że droga z domu do szkoły dzieci mieszkających w P. ulegnie nawet skróceniu. W odpowiedzi na skargę zapewniono, że Gmina R. wywiąże się z obowiązku zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu i opieki. Przedstawiono też ekonomiczne racje, które stały za decyzją o likwidacji szkoły. Odnośnie opinii kuratora oświaty wskazano, że pismem z dnia 11 lutego 2002 r. zwrócono się do K.-P. Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sz., lecz nie otrzymano odpowiedzi. W tej sytuacji na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznano, że rozstrzygnięcie zostało przyjęte w brzmieniu przedstawionym przez Radę Gminy. W odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, że art. 89 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pozbawienia możliwości wejścia na salę obrad Rady Gminy w R. wskazano, że mieszkańcy gminy mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie likwidacji szkoły w referendum gminnym oraz, że prawo nie zezwala na czynny udział publiczności w obradach rady gminy. Wskazano też, że sesja Rady Gminy w R. była dwukrotnie przerywana w dniach 21 i 22 marca 2002 r. z powodu rażąco niewłaściwego zachowania się publiczności. Wskazano, że publiczność zakłócała obrady głośnymi krzykami i groźbami bezprawnymi. W tej sytuacji w dniu 26 marca 2002 r. Policja nie wpuściła na salę obrad osób, których zachowanie wskazywało na zamiar ponownego zakłócania obrad, a mieszkańcom Szafami zaproponowano wybór pięcioosobowej delegacji, która mogłaby przedstawić ich stanowisko podczas sesji Rady, jednakże mieszkańcy z możliwości tej nie korzystali. Tym sposobem, jak wskazano, uczyniono wszystko, aby zapewnić publiczności możliwość przysłuchiwania się obradom, a nawet wyrażenia swego stanowiska, jednakże agresywnie nastawiona grupa mieszkańców Sz. nie chciała z tej możliwości skorzystać.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. W szczególności zasadny jest zarzut, który dotyczy naruszenia prawa wstępu na obrady Rady Gminy w R.

Ze znajdującego się w aktach protokołu sesji Rady Gminy w R. wynika, że w dniu 26 marca 2002 r. Policja, działająca na prośbę Wójta Gminy i Przewodniczącego Rady Gminy, nie wpuściła na salę obrad żadnego z przybyłych mieszkańców gminy. Z protokołu tego wynika, że poza radnymi i pracownikami Urzędu Gminy na sali obrad obecni byli sołtysi i dziennikarze oraz, że Przewodniczący Rady Gminy i Wójt zaproponowali wpuszczenie na salę pięcioosobowej delegacji mieszkańców Sz. z czego mieszkańcy nie skorzystali.

Prawo wstępu na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a więc także na sesje rady gminy, wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /art. 61 ust. 2/. Jest ono też wyrażone w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że prawo to może być ograniczone wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa /art. 61 ust. 3/. W ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano żadnych ograniczeń prawa wstępu na sesje rady gminy. Zastrzeżono jedynie ogólnie, iż jawność działania organów gminy może podlegać ograniczeniom wynikającym wyłącznie z ustaw /art. 11b ust. 1/. Również w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie przewidziano wprost żadnych ograniczeń w realizowaniu prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych. Dopuszczono jedynie, co zrozumiałe, ograniczenie tego prawa z przyczyn lokalowych lub technicznych, zastrzegając jednakże, że nie może to prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom /art. 18 ust. 3 i 4/. Istotne jest, że ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wprowadzono ograniczenia prawa wstępu na sesje rady gminy z uwagi na ochronę porządku publicznego, co w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej byłoby dopuszczalne. W związku z tym należy stwierdzić, że nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty, iż ograniczenie wstępu mieszkańców na sesję Rady Gminy w R. było spowodowane troską o zapewnienie porządku publicznego. Z przedstawionych przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo wstępu na obrady rady gminy nie może być ograniczone ze względu na ochronę porządku publicznego. W związku z tym ochrona porządku publicznego podczas sesji rady gminy musi być zapewniona w inny sposób aniżeli poprzez ustanowienie zakazu wstępu publiczności na salę obrad. Wskazać należy, iż okoliczności niniejszej sprawy świadczą, iż istniały techniczne możliwości zapewnienia porządku publicznego podczas sesji Rady Gminy w R. w inny sposób aniżeli poprzez ustanowienie zakazu wstępu na salę obrad. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyznano, że 44 osoby zostały uznane przez Sąd Grodzki za winne naruszenia porządku publicznego podczas obrad Rady Gminy w R. Istniała zatem możliwość ustalenia sprawców zakłócenia porządku. Także z protokołu sesji Rady Gminy wynika, że już wówczas można było ustalić osoby, które wnoszą agresywne okrzyki, czy wręcz używają gróźb bezprawnych. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby zarówno przywrócić porządek obrad, jak i nie naruszyć wyrażonego w Konstytucji prawa wstępu na sesję rady gminy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu naruszenie wskazanych przepisów jest istotne i winno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyprowadza się wniosek, że nieistotne naruszenie prawa nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wskazuje się też, że nieistotne naruszenie przepisów proceduralnych to takie, które nie mogło mieć wpływu na treść podjętej uchwały /tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94 - Orzecz. w Sprawach Samorządowych 1996 nr 3 poz. 87/. Mając to na uwadze można twierdzić, że skoro publiczność nie może uczestniczyć czynnie w obradach rady gminy, to uniemożliwienie jej wstępu na salę obrad nie może mieć wpływu na treść podejmowanych uchwał. Jednakże z drugiej strony należy pamiętać, że jawność jest powszechnie uważana za element rzetelnej procedury. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przed sądem zagwarantowane jest w art. 45 Konstytucji i w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jawność obrad kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów nie ma zatem służyć jedynie uzyskaniu informacji o działalności pochodzących z wyborów członków tych organów, informacji mogącej być podstawą decyzji wyborców w następnych wyborach, ale ma wpływać też na rzetelność procesu podejmowania rozstrzygnięć. Przy takim ujęciu nie sposób kategorycznie stwierdzić, że naruszenie prawa wstępu na sesje rady nie może mieć wpływu na treść podejmowanych uchwał.

Zważyć też należy na rangę prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jest to prawo konstytucyjnie chronione. W ocenie Sądu trudno w takiej sytuacji naruszenie tego prawa uznać za nieistotne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne.

Podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszono art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji. Skutkiem zaskarżonej uchwały nie jest pozbawienie kogokolwiek prawa do nauki, gdyż zapewniono uczniom uczęszczającym dotychczas do zlikwidowanej szkoły możliwość uczęszczania do innej równorzędnej szkoły. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszono też równego dostępu do wykształcenia. Nierówność w dostępie do wykształcenia wynikająca z długości drogi z domu do szkoły jest prawnie dopuszczalna, gdyż nie sposób ustalić takiego systemu szkół, w którym każdy miałby taką samą drogę z domu do szkoły. Ustawa o systemie oświaty przewiduje też zniwelowanie różnić w dostępie do wykształcenia, które mogą wynikać z nadmiernej odległości z domu do szkoły. W tym celu nałożono w art. 17 ust. 3 tej ustawy na gminy obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Zaskarżona uchwała obowiązku tego w żaden sposób nie ogranicza. Inną sprawą jest faktyczna możliwość wywiązania się przez gminę z tego obowiązku. Kwestia ta podlega jednakże badaniu, jak wyjaśniono to w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. K 29/00 /OTK-A 2002 nr 3 poz. 30/, w trakcie opiniowania zamiaru likwidacji szkoły przez kuratora oświaty. Kurator oświaty ma, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, podstawy do negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły m.in. wtedy, gdy uzna, że gmina nie daje gwarancji wypełnienia obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu poprzez zapewnienie odpowiednich środków transportu lub poprzez zarezerwowanie w budżecie potrzebnych kwot na ewentualne pokrycie kosztów dojazdów.

W niniejszej sprawie kurator oświaty nie przedstawił negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sz. Z akt administracyjnych wynika, że propozycję likwidacji tej szkoły K.-P. Kuratorowi Oświaty przedstawiono w dniu 12 lutego 2002 r. Skoro organ ten w terminie 14 dni od przedstawienia mu propozycji uchwały nie zajął stanowiska, to należy uznać, stosownie do art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że z upływem tego terminu propozycja uchwały została przyjęta, czyli zaopiniowana pozytywnie, w brzmieniu przedstawionym przez gminę. Zdaniem Sądu art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ma w niniejszej sprawie zastosowanie i to niezależnie od tego, czy przy wcześniejszych próbach likwidacji szkoły kurator oświaty wyrażał negatywna opinię. Z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tryb ten stosuje się również wtedy, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od zaopiniowania przez inny organ, w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty uzależniono zaś ważność rozstrzygnięcia rady gminy o likwidacji szkoły od pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi w stosunku do niektórych osób z grupy mieszkańców, w imieniu których wniesiono skargę, stwierdzić należy, że o naruszeniu interesu prawnego przez uchwałę o likwidacji szkoły nie decyduje fakt posiadania dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły. Z uwagi na powszechny charakter prawa do wykształcenia taka uchwała narusza także interesy osób, które w chwili likwidacji szkoły nie posiadają dzieci w wieku szkolnym. Nie można bowiem wykluczyć, że w przyszłości będą obciążeni realizacją obowiązku szkolnego, czy to jako rodzice dzieci w wieku szkolnym, czy też jako opiekunowie prawni takich dzieci /art. 3 pkt 10, art. 15 i art. 18 ustawy o systemie oświaty/. Z kolei jeżeli chodzi o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to należy wskazać, że wezwanie to zostało uzupełnione pismem z dnia 9 maja 2002 r. podpisanym przez Pawła C., który już wówczas niewątpliwie legitymował się pełnomocnictwem mieszkańców udzielonym w dniu 30 kwietnia 2002 r. Brak było zatem w ocenie Sądu podstaw do odrzucenia skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.