Wyrok z dnia 2007-01-23 sygn. II SA/Wa 2031/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Joanna Kube, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], którą odmówił M. G. stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] została dokonana zmiana w stosunku służbowym M. G., polegająca na przeniesieniu go na stałe od dnia 1 października 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. W związku z wniesieniem przez M. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Służby Celnej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 12 maja 2006 r. M. G. wystąpił do Szefa Służby Celnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

Odmawiając stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, Szef Służby Celnej stwierdził, iż nie zawierają one wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz celny informowany był o okolicznościach dotyczących przeniesienia, które to okoliczności wskazywały na wszczęcie postępowania w jego sprawie. W związku z zaistniałą po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej potrzebą dokonania przeniesienia służbowego co najmniej 1000 funkcjonariuszy celnych z granicy zachodniej na granicę wschodnią wszczęto w izbach celnych na zachodzie kraju postępowanie, w wyniku którego opracowane zostały listy funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji. Listy te były jawne i podawane do wiadomości zainteresowanych funkcjonariuszy. M. G. znalazł się na takiej liście alokacyjnej. Wszelkie inne okoliczności dotyczące przeniesienia służbowego zawarte były w ustawie o Służbie Celnej oraz protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Protokół ten był jawny i ogólnodostępny dla funkcjonariuszy celnych poprzez zintegrowany elektroniczny system informacji celnej "[...]". Funkcjonariusze celni i pracownicy Służby Celnej są użytkownikami tego systemu.

W ocenie Szefa Służby Celnej, nieuprawnione jest twierdzenie, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, bowiem w toku rozpoznawania sprawy w wyniku złożonego przez M. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie gromadził w aktach administracyjnych żadnych nowych nieznanych stronie dokumentów. Tak więc uchybienie związane z niezawiadomieniem wnioskodawcy o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., sprecyzowanej pismem z dnia 16 listopada 2006 r., M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 156 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanek nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia w toku postępowania:

1. przepisów art. 10 k.p.a. w związku z brakiem jakiejkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu w I instancji oraz niepoinformowanie o zakończeniu postępowania prowadzonego w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy przeniesienia, a tym samym uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz złożenia ewentualnych wniosków i zarzutów;

2. art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni systemowej przepisów art. 81 ustawy o Służbie Celnej i przyjęcie, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w postępowaniu odwoławczym, to jest od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

Ponadto skarżący zarzuca brak rozstrzygnięcia co do całości żądań zawartych we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. oraz niewyjaśnienie sprawy odnośnie zaistnienia przesłanek określonych w treści art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozstrzygnięcia co do całości żądań zawartych we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. w przedmiocie zaistnienia przesłanek wynikających z treści art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., organ wskazał, iż w tym zakresie toczy się przed Szefem Służby Celnej odrębne postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a.

Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz- B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C. H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tym samym, badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Konkludując, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa.

Przenosząc M. G. z dniem 1 października 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B., Szef Służby Celnej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] wskazał jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej stanowił, iż funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza określa art. 19 ustawy o Służbie Celnej, zgodne z którym nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie spełniającego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Przedstawiane przez skarżącego okoliczności dotyczące opieki nad żoną w ciąży oraz ojcem i teściową nie należą do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 ustawy wynika, iż musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe".

W rozpoznawanej sprawie tymi ważnymi względami były zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.

W tej sytuacji zaistniała podstawa do zastosowania w stosunku do skarżącego art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, uznać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Fakt niezawiadomienia strony o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przeniesienia służbowego skarżącego nie stanowi rażącego naruszenia prawa stanowiącego niezbędną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nieuprawniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Istota zasady dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a. sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej. Bezspornym jest, iż od wydanej przez Szefa Służby Celnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] nie służyło odwołanie. Zgodnie zresztą z prawidłowym pouczeniem zawartym w podmiotowej decyzji, iż w terminie 14 dni od dnia doręczenia przysługuje prawo wniesienia wniosku do Szefa Służby Celnej o ponowne rozpatrzenie spraw zgodnie z art. 127 § 3, art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W wyniku rozpoznania tego wniosku Szef Służby Celnej wydał w dniu [...] września 2005 r. decyzję nr [...]. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest bezzasadny. Przepis art. 81 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że od decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusz celny może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w odniesieniu do decyzji wydanych przez Szefa Służby Celnej stosowanie ma przepis art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanych przez ministra nie służy odwołanie, tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tak więc przyjąć należy, iż w rozpoznawanej sprawie przepis art. 15 k.p.a. nie ma zastosowania, nie mogło więc dojść do naruszenia tego przepisu.

Prawidłowo wskazał organ, iż sprawa przeniesienia skarżącego była podmiotem ponownego merytorycznego badania przez Szefa Służby Celnej także postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza.

Jeżeli chodzi o zastosowanie przepisów Kodeksu pracy do funkcjonariuszy celnych, to mają one zastosowanie tylko w kwestiach wyraźnie wskazanych w przepisach ustawy o Służbie Celnej. Powołane przez skarżącego przepisy tej regulacji nie miały wobec niego zastosowania.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.