Wyrok z dnia 2007-03-13 sygn. I OSK 963/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Joanna Runge - Lissowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 720/04 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy na usamodzielnienie się dla wychowanka rodziny zastępczej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Gl 720/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy na usamodzielnienie się dla wychowanka rodziny zastępczej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr DR.8166-286/2004/I oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją tą wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 33 p. ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz, 414 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 roku w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich (Dz. U. Nr 120, poz. 1293) odmówiono J. K. przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, iż przy wydaniu zaskarżonych decyzji obu instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w zakresie, w jakim stosowały go oba organy orzekające.

Nie doszło zdaniem Sądu I instancji do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Doszłoby do tego jedynie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna Tożsamość taka istniałaby, gdyby wystąpiły w sprawie te same podmioty bądź sprawa dotyczyłaby tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu rozpatrywany stan faktyczny ma charakter tzw. faktów prawotwórczych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nie można mówić o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednak, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i sytuacji skarżącej, wobec czego przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w kierunku zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej z dnia 4 kwietnia 2001 roku, nr SR14121/2001.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż z dniem 1 maja 2004 roku weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem jej art. 150 do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 maja 2004 roku stosuje się przepisy tej ustawy, a także do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie jej art. 159 stosuje się dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 88, art. 89 i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, osoba, która osiągnęła pełnoletniość w rodzinie zastępczej, zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomoc:

1) pieniężną na usamodzielnienie;

2) pieniężną na kontynuowanie nauki;

3) w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym;

4) w uzyskaniu zatrudnienia;

5) na zagospodarowanie – w formie rzeczowej.

Oznacza to, że stosownie do uregulowań w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 roku w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich (Dz. U. Nr 120, poz. 1293), którego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie pomoc pieniężna na usamodzielnienie może być przyznana na zaspokojenie ważnej życiowej potrzeby osoby usamodzielnianej, w szczególności na polepszenie warunków mieszkaniowych, stworzenie warunków do działalności zarobkowej, w tym podniesienie kwalifikacji zawodowych i pokrycia wydatków związanych z nauką osoby usamodzielnianej. Warunkiem udzielenia tej pomocy jest zobowiązanie się osoby usamodzielnianej do realizacji indywidualnego programu usamodzielniania, zwanego "programem usamodzielniania", opracowanego wspólnie z opiekunem usamodzielniania i zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie.

W ocenie Sądu I instancji, wobec skarżącej, jako wychowanki rodziny zastępczej, zastosowanie znajdą powołane wyżej przepisy. Organ odwoławczy prawidłowo zaznaczył, iż podstawową przesłanką do przyznania pomocy na usamodzielnienie jest ustalenie, czy skarżąca jeszcze się nie usamodzielniła.

Nie można jednak zgodzić się z organem, iż sam fakt, że skarżąca ma obecnie 23 lata, założyła rodzinę i wychowuje dzieci oznacza, iż jej proces usamodzielniania jako osoby opuszczającej rodzinę zastępczą uległ zakończeniu. Skarżąca bowiem opuszczając rodzinę nie była usamodzielniona tylko przez to, że była osobą pełnoletnią i matką. Trudno więc stwierdzić, aby ta fragmentaryczna ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji była wystarczająca do uznania, że skarżąca jest już usamodzielniona, a jej proces usamodzielniania został zakończony. W tym celu należało szczegółowo ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącej w oparciu o art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje się bowiem obszerna "Modyfikacja Indywidualnego Programu Usamodzielniania" z dnia 26 marca 2004 roku, która sama świadczy już o tym, że skarżąca nie jest jeszcze usamodzielniona i nadal posiada niezaspokojone wcześniej potrzeby. Reasumując należałoby jednoznacznie określić, czy okoliczności sprawy dają podstawę do uznania, że w przypadku skarżącej występują przesłanki do przyznania jej pomocy, o jakiej stanowi art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto kserokopia wywiadu środowiskowego sporządzonego zgodnie z art. 107 w/w ustawy. Wywiad ten nie wyjaśnia jednak wszystkich kwestii związanych z sytuacją ekonomiczną, życiową i mieszkaniową skarżącej, w szczególności tych, które pozwoliłyby stwierdzić, iż skarżąca jest niezależna finansowo. Należało więc - w ocenie Sądu I instancji – dojść do wniosku, że organy orzekające nie zebrały i nie rozpatrzyły istotnych dla załatwienia sprawy materiałów dowodowych, a tym samym nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w oparciu o art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej nas swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a., a mianowicie błędną wykładnię art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że pomoc na usamodzielnienie należy się również osobie, która założyła rodzinę oraz błędnym zastosowaniu art. 89 ust. 7 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez wskazanie w/w przepisu jako właściwego do oceny skarżącej i ewentualnej odmowy udzielenia jej pomocy w uzasadnieniu, co znalazło się w treści przedmiotowego wyroku, w sytuacji gdy osoba której sprawa dotyczy usamodzielniła się wcześniej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż w nieprawidłowy sposób dokonał wykładni art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osoba, która osiągnęła pełnoletniość w rodzinie zastępczej, zwana jest "osobą usamodzielnianą", a nie jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, "osobą usamodzielnioną". Ponieważ ani przepisy prawa nie definiują pojęcia usamodzielnianie ani żadna norma prawna nie określa, w którym momencie należy daną osobę uznać za usamodzielnioną, organ administracji dokonuje oceny w oparciu o posiadaną przez siebie wiedzę. Pomoc ta ma umożliwić i ułatwić osobom opuszczającym rodziny zastępcze start do życia w dorosłości. Proces ten kończy się z chwilą gdy taka osoba jest już usamodzielniona, tzn. w pełni samodzielnie funkcjonuje w środowisku i ma możliwość sama rozwiązywać swoje problemy życiowe. Poza tym nie można – w ocenie organu – zgodzić się ze stwierdzeniem, iż za faktem usamodzielnienie nie przemawia w sposób decydujący fakt założenia rodziny przez osobę podlegającą procesowi usamodzielniania.

Ponadto – w ocenie organu – Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 89 ust. 7 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie jako właściwy do ewentualnej odmowy udzielenia J. K. pomocy, gdyż w/w osoba była już usamodzielniona. Przepis ten reguluje natomiast sytuacje, które mogą nastąpić w trakcie procesu usamodzielniania, a nie po usamodzielnieniu.

Wskazane wyżej uchybienia miały w ocenie strony skarżącej istotny wpływ na treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwane dalej skarżącym, skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 roku, o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet jeśli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do nich, chyba, że – jak już była mowa wyżej – naruszenia doprowadzają do nieważności postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej przez przyjęcie, że pomoc na usamodzielnienie należy się również osobie, która założyła rodzinę oraz błędne zastosowanie art. 89 ust. 7 w/w ustawy poprzez wskazanie, iż przepis ten jest właściwy do oceny sytuacji J. K. i ewentualnej odmowy udzielenia jej pomocy, w sytuacji, gdy osoba której sprawa dotyczy usamodzielniła się wcześniej.

Sąd kasacyjny podziela zdanie strony skarżącej, że wskazany przez nią art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej definiuje "osobę usamodzielnianą" a nie, jak przyjął Sąd I instancji, "osobę usamodzielnioną". Należy również zgodzić się ze skarżącym, iż wobec tego pomoc ta przysługuje osobie, która się usamodzielnia; jest już co prawda osobą pełnoletnią, ale jeszcze życiowo nieusamodzielnioną lub niezintegrowaną ze środowiskiem.

Sąd odwoławczy nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej w kwestii rozumienia pojęcia "usamodzielnianie". Oczywiście kwestią bezsporną jest, wskazane przez skarżącego, rozumienie tego pojęcia przedstawione w Słowniku Języka Polskiego PWN. Jednak definicja słownikowa nie będzie miała w przedmiotowej sprawie zastosowana.

W ocenie skarżącego "usamodzielnianie" jest zakończone już przez sam fakt założenia rodziny przez osobę podlegającą procesowi usamodzielniania. Okoliczność ta wskazuje więc - zdaniem strony skarżącej - na "usamodzielnienie" a więc zakończenie procesu usamodzielniania osoby podlegającej temu procesowi. Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądu tego nie można podzielić. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoba, która osiągnęła pełnoletniość w rodzinie zastępczej, zwana dalej "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą: pieniężną na usamodzielnienie, pieniężną na kontynuowanie nauki, w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w uzyskaniu zatrudnienia oraz na zagospodarowanie się – w formie rzeczowej. Z gramatycznej wykładni wskazanego przepisu wynika, iż definicja "osoby usamodzielnianej" wynikająca z przedmiotowej ustawy jest szersza niż wskazana przez stronę skarżącą. Definicja ta obejmuje bowiem nie tylko fakt osiągnięcia pełnoletności oraz założenia rodziny przez osobę podlegającą procesowi usamodzielniania, ale także wskazaną wcześniej m.in. pomoc pieniężną na usamodzielnienie i pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych. Wobec powyższego nie można uznać za zasadne twierdzenia strony skarżącej, iż proces usamodzielniania jest zakończony już przez sam fakt założenia rodziny przez osobę podlegającą temu procesowi.

Sąd kasacyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, iż aby uznać wskazany proces za zakończony, organy orzekające powinny szczegółowo ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową J. K. w oparciu o art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Już sama istniejąca bowiem obszerna "Modyfikacja Indywidualnego Programu Usamodzielniania" z dnia 26 marca 2004 roku świadczy o tym, że J. K. nie jest jeszcze usamodzielniona i nadal posiada niezaspokojone wcześniej potrzeby. Co prawda w aktach sprawy znajduje się, sporządzony pięć miesięcy po złożeniu przez J. K. wniosku o pomoc rzeczową i finansową na usamodzielnienie, wywiad środowiskowy, jednak nie wyjaśnia on w sposób dostateczny wszystkich kwestii związanych z sytuacją ekonomiczną, życiową i mieszkaniową wnioskodawczyni.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu strony skarżącej w którym zarzuca ona Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 89 ust. 7 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niewłaściwe rozumienie powyższego przepisu ma związek, z przedstawionym wyżej, błędnym rozumieniem przez organ administracyjny pojęcia "usamodzielniania się". Skarżący organ przyjął bowiem, iż art. 89 ust. 7 przedmiotowej ustawy ma zastosowanie jedynie do "osoby usamodzielnianej", przyjmując jednocześnie, iż J. K. jest już osobą usamodzielnioną. Wobec powyższego zgodzić się należy, ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosującego w rozpatrywanej sprawie wspomniany przepis. Przepis ten daje organowi prawo odmowy przyznania pomocy pieniężnej m. in. na usamodzielnienie, jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach; np. gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż pomoc pieniężna zostanie wykorzystana niezgodnie z celem na jaki została przyznana. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń, co oznacza, iż wydanie decyzji, mogło nastąpić przy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego traktującego o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony. (tak również NSA II SA 1346/85).

W sytuacji takiej powołanie się w skardze kasacyjnej na powyższe przepisy nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wzmiankowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.