Postanowienie z dnia 2007-04-18 sygn. II OSK 1112/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 592/06 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Odwoławczej Komisji Bioetycznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie projektu przeprowadzenia eksperymentu medycznego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

II OSK 1112/06 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 592/06 po rozpoznaniu skargi W. P. na uchwałę Odwoławczej Komisji Bioetycznej z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] utrzymującej w mocy uchwałę Komisji Bioetycznej [...] Akademii Medycznej w K. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], w przedmiocie opinii w sprawie projektu przeprowadzenia eksperymentu medycznego - odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 ( 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sąd odrzuca skargę, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne, zaś przepis art. 3 ( 2 pkt 1 - 8 ppsa przewiduje, że kontroli sądów administracyjnych podlegają decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Do żadnej z tych kategorii nie należą wyrażone w formie uchwały opinie Odwoławczej Komisji Bioetycznej, które maja charakter fachowej opinii, co potwierdza skład komisji, złożony z osób wykonujących zawód medyczny - specjaliści w danej dziedzinie medycyny a także duchowni, filozofowie i prawnicy, posiadający wysoki autorytet moralny i wysokie kwalifikacje specjalistyczne. Opinia wyrażana przez tę Komisję ma przede wszystkim na celu dobro osoby uczestniczącej w eksperymencie i w tym zakresie jest ona bliższa orzeczeniu lekarskiemu, stanowi akt wiedzy i z tego względu nie może być traktowana jako oświadczenie woli organu administracyjnego, stanowiące rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma więc podstawowej cechy decyzji administracyjnej. Komisja bioetyczna nie została umieszczona w składzie organów korporacji lekarskiej /izb lekarskich/, lecz została powiązana z wykonywaniem zawodu lekarza. Funkcjonowanie tych komisji ze względu na treść art. 29 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty /Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm./ nie wiąże się z "częścią publicznoprawnych zadań, które powierzono do wykonywania w formach administracyjnych korporacji lekarskiej". Faktu tego nie zmienia okoliczność, że ustawa powierzyła określenie składu osobowego komisji m. in. okręgowym radom lekarskim /Komisji Odwoławczej - Ministrowi/, zaś rozporządzenie wykonawcze określiło miejsce działania komisji okręgowych przy okręgowych izbach, gdyż są to rozwiązania o charakterze organizacyjnym, a nie ustrojowym i nie ograniczają swobody działania komisji.

Opinia wydawana przez niezależne komisje nie jest zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji przejawem ingerencji władzy publicznej w swobodę prowadzenia badań naukowych wyrażoną w art. 73 Konstytucji RP, przeciwnie, jest wyrazem poszanowania tej zasady ze strony Państwa, które ze względu na wspomnianą regulację konstytucyjną nie mogło swobody badań naukowych ani ograniczyć, ani też przekazać władzom korporacji zawodowych.

Skoro komisja bioetyczna nie jest organem administracji wypełniającym władztwo Państwa w określonej dziedzinie, w konsekwencji aktów tej komisji nie można uznać za decyzje administracyjne. Ustawa nie określa trybu działania komisji, zaś rozporządzenie wykonawcze ustala swoisty, nie administracyjny tryb postępowania, to nie ma żadnych podstaw prawnych do przypisywania komisjom bioetycznym kompetencji organu administracji publicznej a opiniom przez nie wydawanym cech rozstrzygnięć administracyjnych. Wyrażone w formie uchwały opinie komisji bioetycznych oceniające dopuszczalność przeprowadzenia eksperymentu medycznego nie są więc rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądów administracyjnych, co powoduje, że wniesienie skargi na taką uchwałę jest niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną na powyższą uchwałę wniósł W. P., reprezentowany przez radcę prawnego M. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 73 i art. 65 ust. 1 Konstytucji, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jako lekarz, na mocy art. 37 ust. 1 Konstytucji korzysta z wolności badań naukowych, o których mowa w art. 75 Konstytucji, co wynika także z wolności wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, za wykonywanie zawodu lekarza uważa się także prowadzenie przez lekarza prac badawczych w dziedzinie nauk medycznych. Wolność badań naukowych wynika wprost z wymienionych artykułów Konstytucji, ma ona byt samodzielny, co znajduje potwierdzenie w art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz a contrario w art. 81 Konstytucji.

Ustawodawca w odniesieniu do art. 21 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, poprzez art. 31 ust. 1 Konstytucji, w art. 29 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy dokonał ograniczenia prawa skarżącego do skorzystania z wolności badań naukowych w zakresie przeprowadzenia eksperymentu medycznego w postaci eksperymentu badawczego stanowiąc, że eksperyment medyczny może być przeprowadzony wyłącznie po wyrażeniu pozytywnej opinii o projekcie przez niezależną komisję bioetyczną. Zatem eksperymentu przeprowadzić nie można jeżeli:

a/ w ogóle nie wystąpi się o zgodę na badania, lub

b/ komisja bioetyczna wyda opinię negatywną, przy czym od opinii negatywnej służy prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Bioetycznej, co stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 78 Konstytucji/.

Do podjęcia określonej działalności - przeprowadzenia eksperymentu medycznego, jest więc potrzebne pozwolenie konkretnego podmiotu, wykonującego za pomocą tegoż pozwolenia władztwo państwowe. Bez znaczenia jest przy tym struktura tego podmiotu, kto powołuje komisje, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, skoro organy te poprzez swoje uchwały wkraczają w zakres konstytucyjnej wolności badań naukowych, mogąc tę wolność ograniczyć lub nawet wyłączyć. Jeżeli władza ustawodawcza wyposażyła powyższe komisje w tak daleko idące uprawnienia, to bezspornie trzeba traktować te podmioty, w zakresie sprawowanego przez nie władztwa, za część władzy wykonawczej jako struktury realizujące zadania z zakresu administracji publicznej. Opinia w tym przypadku ma postać decyzji administracyjnej. Przez decyzję należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną np. nie udzielenie zgody, jak w przedmiotowej sprawie, na przeprowadzenie eksperymentu medycznego w postaci zaproponowanej przez skarżącego, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Tak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Do uznania za decyzję nie ma rozstrzygającego znaczenia określenie danej formy działania organów administracji w przepisach prawa, które operują różnymi określeniami, jak np. decyzja, pozwolenie, zezwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku, przyznanie, opinia, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków, ustanowienie, jednak w każdym przypadku mamy do czynienia z kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna.

W tym stanie rzeczy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji wadliwie przyjął, że opinie powyższych komisji podejmowane w formie uchwały mają postać wyłącznie fachowej opinii, stanowiącej akt wiedzy bliski orzeczeniu lekarskiemu, a nie stanowią oświadczenia woli organu administracji publicznej. Błędnie też w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że opinia komisji ma na względzie przede wszystkim dobro osoby uczestniczącej w eksperymencie i z tej przyczyny jest ona bliższa orzeczeniu lekarskiemu. Faktycznie opinie te nie mają się kierować podaną przez Sąd I instancji przesłanką, ale jasno określonymi przez ustawodawcę kryteriami takimi jak celowość i wykonalność projektu a także względami etycznymi /art. 29 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty.. Celem nadrzędnym jest więc przede wszystkim rozszerzenie wiedzy medycznej /art. 21 ust. 3 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty/, które następuje poprzez badanie naukowe /eksperyment badawczy/.

Bezspornym jest, iż akt woli komisji bioetycznej w postaci opinii negatywnej jako forma ograniczenia wolności badań naukowych, jak też ograniczenia wolności konstytucyjnych, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie może stronie odbierać prawa do sądu administracyjnego. Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 77 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, oraz w art. 45 Konstytucji, w myśl którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego zaś płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy. Ograniczenia opisane w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie mogą wyłączyć drogi sądowej, byłyby sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zaś ograniczenie, które faktycznie zamykałoby drogę do sądu należałoby uznać za niekonstytucyjne /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2001 r. P. 6/01/. Bez znaczenia jest więc, czy ustawodawca stanowiąc unormowania ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przewidując administracyjny tryb działania Komisji był świadomy możliwości badania legalności jej orzeczeń przez sąd administracyjny, skoro ustawa ta nie może stronie skarżącej zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonej wolności do badań naukowych. Z zastosowaniem odpowiednich standardów w tym zakresie muszą być interpretowane postanowienia ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z treści skargi kasacyjnej, a więc nie tylko jej zarzutów ale także uzasadnienia, wyraźnie wynika, że skarżący kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie ze względu na to, iż zostało ono oparte na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 7 ust. 2, 31 ust. 3, 37 ust. 1, 65 ust. 1 Konstytucji, jak też art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty poprzez przyjęcie, że wymagana art. 29 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza pozytywna opinia komisji bioetycznej na przeprowadzenie eksperymentu medycznego nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zaś konsekwencją naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego było naruszenie prawa procesowego, a więc art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa, to jest wadliwe odrzucenie skargi wobec uznania, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Jak to potwierdza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, stosownie do art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 169, poz. 1417/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl ( 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /pkt 1/ oraz inne akty i czynności wymienione w pkt 2 - 8.

Kwestią zasadniczą /a zarazem sporną/ w niniejszej sprawie, jest to, czy komisje bioetyczne podejmujące działania w zakresie wydawania opinii o projektach przeprowadzenia eksperymentów medycznych są organami administracji publicznej oraz jaki charakter prawny należy przypisać uchwałom komisji bioetycznej funkcjonującej na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty /Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm./. Należało rozważyć, czy rację ma Sąd I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że komisja bioetyczna nie jest organem administracji publicznej zaś jej opinia o projekcie przeprowadzenia eksperymentu medycznego, niezależnie od tego, czy jej stanowisko jest pozytywne w odniesieniu do propozycji lekarza, który złożył wniosek uruchamiający postępowanie przed tą komisją, czy też stanowisko to jest negatywne, faktycznie ma jedynie charakter opinii fachowej, "aktu wiedzy bliższego orzeczeniu lekarskiemu", który jednak nie ma cech decyzji administracyjnej, czy też słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, że niezależnie od tego, iż ustawodawca akt komisji bioetycznej nazywa "opinią", ze względu na to, iż warunkiem przeprowadzenia eksperymentu medycznego, jest wydanie przez komisję bioetyczną "opinii pozytywnej" to w rzeczywistości uchwała komisji bioetycznej jest decyzją administracyjną pochodzącą od organu administracji publicznej, od której pozwolenia /zgody/ uzależniony jest lekarz, który chce wykonywać swój zawód prowadząc określone badania naukowe w formie eksperymentu medycznego.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w powyższym względzie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej z następujących przyczyn:

Ustawa o zawodzie lekarza i lekarza dentysty określając zasady i warunki wykonywania tych zawodów w art. 2 ust. 3 stanowi, że za wykonywanie zawodu lekarza uważa się także prowadzenie prac badawczych w dziedzinie nauk medycznych, przy czym prowadzenie prac badawczych obejmuje między innymi także przeprowadzenie eksperymentu medycznego. W art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi się, że eksperyment medyczny może być przeprowadzony "wyłącznie po wyrażeniu pozytywnej opinii o projekcie przez niezależną komisję bioetyczną", co należy rozumieć w ten sposób, że bezwzględnym warunkiem przystąpienia do eksperymentu medycznego jest uprzednie uzyskanie opinii komisji bioetycznej jak też, iż opinia ta musi być pozytywna.

Przepisy ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty zawierają normy odnoszące się do warunków powoływania komisji bioetycznych i Odwoławczej Komisji Bioetycznej. Od uchwały komisji bioetycznej służy odwołanie do Odwoławczej Komisji Bioetycznej. Szczegółowe zasady powoływania komisji bioetycznych i tryb ich działania określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej /art. 29 ust. 6/, zaś Odwoławczą Komisję Bioetyczną powołuje tenże minister po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej.

Ustawowe unormowanie problematyki powoływania komisji bioetycznych zarówno pierwszej jak i drugiej instancji oraz powierzenie komisjom bioetycznym orzekania w takiej kwestii, czy wnioskowany przez lekarza eksperyment medyczny /projekt eksperymentu/ może być zaopiniowany pozytywnie, czy też nie spełnia warunków do uzyskania opinii pozytywnej, a faktycznie rozstrzygania o dopuszczeniu do przeprowadzenia eksperymentu medycznego /skoro koniecznym warunkiem przeprowadzenia eksperymentu jest pozytywna opinia komisji bioetycznej/, który to eksperyment należy do form wykonywania zawodu lekarza /art. 2 ust. 3/, statuuje w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego jako organy administracji publicznej, zaś załatwianie wniosków lekarzy przedstawiających komisji bioetycznej do rozstrzygnięcia /które to wnioski wszczynają postępowanie administracyjne w sprawie projektu przeprowadzenia eksperymentu medycznego/, czy eksperyment będzie mógł być przeprowadzony, czy też nie, należy do sfery prawa publicznego. Rozpatrywanie wniosków lekarzy przez komisje bioetyczne z woli ustawodawcy należy do kompetencji tych organów, zaś obowiązkiem komisji bioetycznej jest zbadanie zgodności projektów badawczych z prawem i zawartymi w prawie warunkami. Konstrukcja art. 29 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty jest taka, że to od woli komisji bioetycznej, wyrażonej w akcie prawnym będącym uchwałą ze względu na kolegialny charakter tego organu, nazwanym przez ustawodawcę "opinią", a w istocie zawierającym zgodę /pozwolenie/, lub też stwierdzającym brak zgody /odmowę wydania pozwolenia/ na przeprowadzenie eksperymentu medycznego, jest uzależnione, czy lekarz, który złożył wniosek do komisji bioetycznej, będzie mógł eksperyment medyczny przeprowadzić. Akt prawny, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty nie stanowi przy tym np. aktu współdziałania komisji bioetycznej z innym organem, który na podstawie tej opinii wydaje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz jest to akt będący samodzielnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek lekarza, rozpatrywanej według określonego przez ustawodawcę trybu i bez znaczenia jest, czy to tryb określony w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w innej ustawie z dziedziny prawa administracyjnego ustalającej szczególne normy procesowe ze względu na specyfikę uregulowań tej ustawy. Rozstrzygnięcie komisji bioetycznej określone w ustawie jako "pozytywna opinia" bez względu na użycie w ustawie takiej właśnie nazwy, stanowi decyzję administracyjną, jak to zasadnie bowiem w skardze kasacyjnej podnosi się, że nie jest decydujące to, jak ustawodawca nazywa określony akt, lecz o jego charakterze przesądza to, czy akt ten stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu, indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej /art. 1 pkt 1 Kpa/. Nie może budzić wątpliwości, że stanowisko komisji bioetycznej jest wyrazem wiedzy i doświadczenia jej członków, jednakże orzeczenie tej komisji nie jest wyłącznie aktem wiedzy, bowiem po rozpoznaniu wniosku lekarza i uwzględnieniu wiedzy oraz doświadczenia członków komisji, rozstrzyga ona sprawę, zaś akt prawny stanowiący to rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną.

W tej sytuacji trzeba przyznać słuszność wnoszącemu skargę kasacyjną, iż uchwała komisji bioetycznej w sprawie projektu eksperymentu medycznego, pomimo określenia jej w art. 29 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty mianem "pozytywnej opinii", jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, rozstrzygającą sprawę administracyjną wszczętą wnioskiem lekarza, jako podmiotu mającego w wydaniu tej decyzji interes prawny, w związku z czym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy zatem uznać za sprzeczne z art. 58 ust. 1 pkt 6, skoro zaskarżono do sądu administracyjnego decyzję administracyjną po wyczerpaniu toku instancji.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa.