Wyrok z dnia 2007-10-02 sygn. IV SA/Gl 1408/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., na podstawie at 104 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 2 lit. 1, art. 50, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598) odmówił S.K. przyznania i opłacania specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki D.K. przez [...] świadczonych na terenie Poradni.

W uzasadnieniu podano, że córka wnioskodawczyni D.K. ma rozpoznany [...], uczęszcza do klasy [...] w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] w G. i mogłaby zostać objęta kompleksową [...] dla dzieci z rozpoznaniem [...]. Taki program jest realizowany przez NZOZ [...], gdzie istnieje możliwość przeprowadzenia terapii komercyjnej z uwagi na niewielką liczbę miejsc refundowanych w ramach świadczeń medycznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Dalej, w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej stwierdzono, iż świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych odbywa się w miejscu ich zamieszkania, zaś ich rodzaje określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22.09.05. W wymienionych tam kategoriach usług nie mieści się terapia dla dzieci z rozpoznaniem [...] świadczona przez NZOZ [...] zatem jej koszt nie może być pokrywany w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto stwierdzono, że strona nie jest zainteresowana usługami specjalistycznymi dla córki świadczonymi w domu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.K. Domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy podniosła, że wniosek o przyznanie jej córce specjalistycznych usług opiekuńczych został złożony w oparciu o rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz na podstawie skierowania od lekarza specjalisty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m.in. organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z [...]. Rodzaje tych usług określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, które nie przewiduje jednak możliwości opłacania specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez NZOZ [...] w formie komercyjnej. Mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do objęcia córki strony tą formą pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej stanowisko organów orzekających w sprawie zostało zajęte bez analizy § 2 pkt 5 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. i nie uwzględnia sytuacji materialnej rodziny strony oraz sytuacji zdrowotnej córki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że powołany w skardze § 2 pkt 5 rozporządzenia z 22 września 2005 r., który przewiduje zapewnienie dzieciom i młodzieży z [...] dostęp do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego oraz ust. 2 art. 7 w/wym. ustawy, zgodnie z którym rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne, nie przewidują możliwości pokrycia kosztów opłacenia specjalistycznych usług realizowanych w ramach komercyjnej i kosztownej terapii organizowanej przez NZOZ [...] wnioskowanej przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzając w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż uchybiają one przede wszystkim przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Sprawa w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona.

W rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygały w przedmiocie przyznania i opłacania specjalistycznych usług opiekuńczych poddanego regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm) oraz rozporządzeniu Ministra Polityki społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598)

Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

Bezspornym w sprawie jest, że [...] D.K. (wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...]) jest osobą z rozpoznanym [...]. Jak wynika z pisma Poradni [...] z dnia [...] w/wym. powinna być objęta kompleksową terapią nastawioną na eliminację zachowań nieprawidłowych. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że NZOZ [...] posiada program do prowadzenia takiej terapii, z tym że z uwagi na niewielką liczbę miejsc i długi okres oczekiwania zaproponowano terapię komercyjną w proponowanym wymiarze 10 godzin tygodniowo.

W myśl art. 18 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z [...] należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Natomiast z ust. 2 tegoż przepisu wynika, że środki na realizacje i obsługę zadań o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 cyt. ustawy). Z powyższego wynika, że zadaniem organu gminy jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy oraz podjęcie przewidzianych prawem działań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania.

Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z [...], kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2002 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wydane na podstawie art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej.

W oparciu o wskazane rozporządzenie organ orzekający w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń jakiego rodzaju i w jakim zakresie specjalistyczne usługi opiekuńcze w konkretnym przypadku są niezbędne oraz kto te usługi może świadczyć.

Jak wynika z akt sprawy S.K. wystąpiła z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o pokrycie kosztów terapii córki wskazując przy tym, że w poszukiwaniu możliwości specjalistycznej rehabilitacji widzi realne szanse na udzielenie takiej pomocy w Poradni [...]. Nadto w toku postępowania, powołując się na rozporządzenie z 22 września 2005 r., wnosiła o przyznanie jej córce specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze zalecanym przez lekarza oraz na pokrycie ich kosztów.

Tymczasem organ pierwszej instancji wydając decyzję w sprawie uznał, bez bliższego uzasadnienia, iż w kategorii usług określonych rozporządzeniem w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych nie mieści się terapia dla dzieci z rozpoznanym [...] świadczona przez NZOZ [...] i jej koszt nie może być pokrywany w ramach świadczenia tych usług. Wskazał również, że wnioskodawczyni nie jest zainteresowana specjalistycznymi usługami opiekuńczymi dla córki świadczonymi w domu.

W ocenie Sądu z tak zajętego stanowiska nie wynika, czy organ odmówił przyznania wnioskowanych usług dlatego, że terapia dla dzieci i młodzieży [...] w ogóle nie mieści się w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych określonych w powołanym rozporządzeniu bez względu na miejsce, w którym jest realizowana, czy dlatego, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone wyłącznie w domu, czy też dlatego, że terapia świadczona na zasadzie komercyjnej nie może być finansowana przez Ośrodek. Już chociażby z tego względu decyzja jest wadliwa, bowiem nie została poparta w istocie żadną argumentacją, co powoduje, iż uchyla się ona spod jakiejkolwiek kontroli. Nadto narusza obowiązki organu dotyczące prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i uprawnienia strony postępowania do należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Również organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do objęcia D.K. tą formą pomocy ograniczył się do stwierdzenia, że rozporządzenie z 22 września 2005 r. nie przewiduje możliwości opłacania specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych przez NZOZ [...] w formie komercyjnej, bez umotywowania tak zajętego stanowiska. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają zatem wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Przyjdzie wskazać, że uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zastosował.

Należy zauważyć, że w toku postępowania organ pierwszej instancji już w piśmie kierowanym do skarżącej z dnia 28 marca 2006 r. podkreślił, że specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 22 września 2005 r. mogą być świadczone jedynie w miejscu zamieszkania (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej) lub w ośrodku wsparcia (art. 51 ust. 1 tej ustawy). Mając powyższe na względzie organ ten stwierdził, że specjalistyczne usługi opiekuńcze w ramach rozporządzenia z 22 września 2005 r. nie mogą być świadczone przez [...]. Z analizy powyższego zdaje się wynikać, że organ przez określenie "w miejscu zamieszkania" rozumie konieczność wykonywania przedmiotowych świadczeń w konkretnym miejscu zameldowania osoby uprawnionej (konkretnym domu, mieszkaniu), co w istocie mogło skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania specjalistycznych usług świadczonych w innym miejscu, tj. w Poradni [...]. Pogląd ten zdaniem Sądu nie można uznać za uprawniony. Trzeba wskazać, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania". W tej sytuacji koniecznym jawi się sięgniecie do definicji tego pojęcia zawartej w rozdziale II ustawy Kodeks cywilny, zatytułowanym "Miejsce zamieszkania". Przepis art. 25 Kodeksu cywilnego stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei przepis art. 27 tej ustawy przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Zatem przez pojęcie "miejsca zamieszkania" w przedmiotowej sprawie należy rozumieć gminę, na terenie której zameldowana jest S.K., opiekun prawny [...] D.K. W konsekwencji czego należy stwierdzić, że skoro ustawa o pomocy społecznej wskazuje jako miejsce świadczenia usług "miejsce zamieszkania" to w przedmiotowym przypadku prowadzi to do konkluzji, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze mają być świadczone w miejscu zamieszkania S.K., a więc na terenie miejscowości (gminy) G. Zatem w przypadku, gdy określone podmioty (szkoła, poradnia, ośrodek rehabilitacyjno-wychowawczy itp. instytucje) znajdujące się na terenie gminy świadczą specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w omawianym rozporządzeniu, to oczywistym jest, że świadczenie tych usług na terenie tych podmiotów, będzie świadczeniem usług w miejscu zamieszkania osoby uprawnionej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zadaniem organu w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach. Przyjdzie stwierdzić, że temu zadaniu organ pierwszej instancji nie sprostał gdyż, jak się wydaje, błędnie przyjął, że usługi te mogą być realizowane wyłącznie w domu bądź w ośrodku wsparcia. To zaś w konsekwencji spowodowało, że organ ten nie prowadził postępowania mającego na celu ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. jakiego rodzaju specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych mogą być świadczone na rzecz córki skarżącej przy uwzględnieniu rozpoznanego u niej schorzenia oraz dostosowaniu ich do potrzeb związanych z tym schorzeniem, w jakim zakresie oraz w jakim wymiarze godzin niezbędne byłoby przyznanie takich usług oraz czy na terenie gminy są podmioty (osoby, instytucje) uprawnione do ich realizacji. Przy czym należy mieć na uwadze, że specjalistyczne usługi opiekuńcze nie są tożsame ze świadczeniami zdrowotnymi, których zakres i wymiar regulowany jest przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Dopiero na podstawie tak poczynionych ustaleń w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ mógł wydać rozstrzygnięcie. W rozpoznawanym przypadku nie można zatem uznać, by okoliczności mające istotne w sprawie znaczenie zostały dostatecznie zbadane i wyjaśnione.

Pomimo tego organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanych uchybień choć ciąży na nim obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, co przesądza o wadliwości wydanej przez niego decyzji w sprawie.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Nadto jak już wskazano decyzje obu organów naruszają art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich organ się oparł, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Nadto rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach.