Wyrok z dnia 2009-11-25 sygn. II GSK 219/09

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 390/08 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz P. K. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 390/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. (Nr [...]), którą odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Uzasadnienie zakwestionowanego wyroku wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne.

P. K. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie Delikatesy "[...]" zlokalizowanym przy [...] we W.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Prezydent W. odmówił wydania żądanego zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania, działająca w ramach współdziałania organów, Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydała postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., w którym pozytywnie zaopiniowała wniosek P. K. Pozytywną opinię wyraziła także Straż Miejska W. (pismo z dnia [...] grudnia 2007 r.), natomiast negatywnie wniosek zaopiniowała Rada Osiedla [...] (uchwała z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz pismo z tej samej daty), która zwróciła uwagę na znajdujące się w pobliżu sklepu placówki oświatowe oraz obiekt sakralny. W toku postępowania do organu wpłynęło także krytyczne stanowisko Komendanta Komisariatu Policji [...], w którym wskazano na bliskość usytuowania sklepu względem obiektów oświatowych (gimnazjum, szkoła podstawowa, przedszkole) oraz przypadki zakłócania ładu i porządku publicznego w tym rejonie. W dniu [...] stycznia 2007 r. organ I instancji przeprowadził również oględziny miejsca sprzedaży, co udokumentowano protokołem i materiałem fotograficznym. W wyniku tych czynności ustalono, że po tej samej stronie ulicy w odległości 30,5 metra od sklepu znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...], odległość od obiektu sakralnego (Kościół Parafii Rzymsko-Katolickiej) wynosi 30 metrów, zaś odległość od wejścia do Gimnazjum nr [...] wynosi 70 metrów. Zdaniem Prezydenta W., udzielenie zezwolenia w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie uchwały nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 207, poz. 2950 ze zm.), która w § 3 pkt 1 lit. a) i d) stanowi, że nie dopuszcza się sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych dla dzieci i młodzieży oraz obiektów kultu religijnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. podniósł, że opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w której stwierdzono zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej nr XII/351/03 - powinna wiązać organ zezwalający.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ zezwalający może wydać zezwolenie dopiero po uzyskaniu opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Opinia ta jest jednak tylko jednokierunkowo wiążąca, co oznacza, że organ zezwalający musi odmówić wydania zezwolenia tylko wówczas, gdy opinia jest negatywna, natomiast w przypadku opinii pozytywnej ocena stanowiska komisji podlega normalnym regułom oceny dowodów. Placówka sprzedaży napojów alkoholowych nie może znajdować się w najbliższej okolicy szkoły lub obiektu kultu religijnego, co oznacza, że pomiędzy placówką handlową a takimi obiektami istnieje trwała przeszkoda o charakterze faktycznym i przeszkoda ta uniemożliwia kontakt wzrokowy i głosowy, bądź placówka handlowa oddzielona jest murem bez przejść lub ciekiem wodnym bez bliskich przepraw. W przedmiotowej sprawie pomiędzy sklepem strony a obiektem sakralnym i placówkami oświatowymi istnieją wprawdzie trwałe przeszkody (krawędź jezdni w przypadku kościoła, siatka metalowa w przypadku boiska szkolnego, krawędź jezdni i niski ceglany mur w przypadku gimnazjum), ale nie stanowią one bariery wzrokowej i głosowej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. K. na powyższą decyzję SKO.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnicze dla sprawy było rozstrzygnięcie charakteru prawnego opinii, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) i jej oddziaływania na rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a także rozstrzygnięcie zgodności położenia wskazanego przez wnioskodawcę obiektu, w którym miałaby być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych z uchwalonymi przez radę gminy (na podstawie art. 12 ust. 2 powyższej ustawy) zasadami usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych - mimo nadania jej formy postanowienia wydawanego w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) - nie przestaje pełnić funkcji opiniodawczej w postępowaniu głównym, zmierzającym do rozpatrzenia i załatwienia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ organem właściwym w takiej sprawie jest wójt, (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Zdaniem Sądu, uprawniony jest wniosek, że negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż, natomiast nie ma podstaw do twierdzenia, że również pozytywna opinia wiąże bezwzględnie organ zezwalający. Bezwzględne związanie organu zezwalającego pozytywną opinią komisji prowadziłoby do nieakceptowanych przez porządek prawny sytuacji, w których treść opinii pozytywnej rażąco sprzeczna z prawem albo niezawierająca uzasadnienia, obligowałaby organ do wydania zezwolenia bez względu na dostrzeżone wadliwości, a także marginalizowałoby ustawowe kompetencje organu zezwalającego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W konsekwencji WSA stwierdził, że pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie zwalnia organu zezwalającego z obowiązku oceny takiej opinii, a w konsekwencji nie uniemożliwia wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy również z przyczyn ujętych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, jeżeli treść takiej opinii okaże się sprzeczna z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie zbadanie okoliczności usytuowania placówki handlowej, w której miała być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych uzasadnione było w szczególności tym, że w opinii komisji brak jest uzasadnienia co do zgodności lokalizacji placówki z obowiązującym prawem miejscowym, a więc odniesienia się do konkretnych obiektów znajdujących się w pobliżu punktu sprzedaży.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalając usytuowanie placówki handlowej objętej wnioskiem skarżącego względem obiektów podlegających ochronie na podstawie uchwały rady gminy, organ zezwalający przeprowadził dowód z oględzin, uznając na tej podstawie, że naprzeciwko Delikatesów "[...]", po drugiej stronie ulicy, znajduje się obiekt kultu religijnego oddzielony od punktu sprzedaży trwałą przeszkodą, jaką jest krawędź jezdni, jednakże przeszkoda ta nie stanowi bariery wzrokowej i głosowej. Podobne wnioski wyprowadzono z usytuowania placówek oświatowych względem punktu sprzedaży, gdyż szkoła podstawowa (boisko szkolne) leży po tej samej stronie ulicy, gimnazjum zaś po stronie przeciwnej, jednakże istniejące przeszkody (siatka metalowa z bramą wjazdową w pobliżu sklepu oddzielająca boisko szkolne od terenu, na którym zlokalizowany jest punkt sprzedaży, a także krawędź jezdni i niski ceglany mur z przejściami, oddzielający gimnazjum) nie niweczą kontaktu wzrokowego i głosowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ ocena wspomnianego dowodu nie jest dowolna i nie przekracza granic oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., a ponadto organ prawidłowo zastosował pojęcie "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wykazując, że chronione przez uchwałę rady gminy obiekty oświatowe i kultu religijnego znajdują się w takiej właśnie sferze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ reguł proceduralnych, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Strona miała zapewniony udział w każdej fazie postępowania, z czego też korzystała, uczestnicząc w oględzinach miejsca lokalizacji punktu sprzedaży objętego wnioskiem, mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji - jak stwierdził WSA - nie można uznać za wadę proceduralną nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, czy też nieprzesłuchania świadków.

Sąd zauważył ponadto, że nie może odnieść się do zarzutów skarżącego wskazujących na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych innemu przedsiębiorcy, którego lokal znajduje się w tym samym obiekcie co Delikatesy "[...]", a także odnoszących do poprzedniej decyzji zezwalającej skarżącemu na sprzedaż napojów alkoholowych. Pierwsza ze wspomnianych decyzji nie była przedmiotem zaskarżenia, druga natomiast już wygasła.

P. K. zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej przywołano następujące podstawy zaskarżenia:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zarzucając błędną wykładnię:

1) art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającą na przyjęciu, iż mimo uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, organ zezwalający może odmiennie ocenić tę przesłankę, tzn. uznać lokalizację punktu sprzedaży za niezgodną z ww. uchwałami rady gminy i wyłącznie z tego powodu odmówić wydania zezwolenia;

2) § 3 pkt 1 lit. a) i d) uchwały nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 147 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez uznanie, iż obiekty oświatowe i obiekt kultu religijnego znajdują się w najbliższej okolicy punktu sprzedaży alkoholu, mimo istnienia trwałej przeszkody o charakterze faktycznym w rozumieniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności w postaci krawędzi jezdni;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając naruszenie:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zignorowanie zasady praworządności, pominięcie słusznego interesu skarżącego oraz błędne zinterpretowanie interesu społecznego, działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy państwowej, ograniczenie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie dokonania wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, weryfikacji sprzecznych opinii zgromadzonych w toku postępowania, przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, dowolną ocenę zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, pominięcie rozważenia poszczególnych zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu oraz brak zgodnego z prawem uzasadnienia wydanej decyzji;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z wydruku zdjęcia satelitarnego z systemu ZUMI.pl, celem zobrazowania uwag dotyczących lokalizacji punktu sprzedaży, podczas gdy dokumentacja zdjęciowa potwierdza słuszność stanowiska strony skarżącej oraz zasadność opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skoro ustawa przyznaje specjalnie utworzonej, wyspecjalizowanej jednostce gminnej uprawnienie do opiniowania zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z przepisami prawa miejscowego (uchwałą rady gminy), to pozytywna opinia tego organu ma istotne znaczenie w sprawie. W określonych przypadkach, nawet mimo pozytywnej opinii komisji, organ może odmówić wydania zezwolenia, jednakże w żadnym razie odmowa ta nie może być uzasadniona niezgodnością lokalizacji punktu sprzedaży z prawem, a jedynie brakiem spełniania innych aniżeli odpowiednia lokalizacja przesłanek uzyskania zezwolenia. W przypadku przesłanki, jaką jest zgodność z prawem miejscowym lokalizacji punktu sprzedaży, decydujące znaczenie ma opinia powołanego na podstawie ustawy do dokonania oceny i wydania stosownej opinii ciała kolegialnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pojęcie "najbliższej okolicy" zawarte w uchwale nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r., powinno być rozumiane w sposób określony w art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skoro zatem organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji stwierdziły, że istnieje trwała przeszkoda (krawędź jezdni, siatka metalowa, niski ceglany mur) oddzielająca punkt sprzedaży od przedmiotowych placówek znajdujących się w otoczeniu, to placówki te nie znajdują się w "najbliższej okolicy" punktu sprzedaży. Zdaniem strony, możliwość kontaktu wzrokowo-głosowego z drugą stroną jezdni pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy tworzy ona trwałą przeszkodę w rozumieniu art. 21 powołanej wyżej ustawy. Organ błędnie zmierzył odległości między punktem sprzedaży a placówkami chronionymi uchwałą, bowiem wyliczył je nie do wejść, lecz do krawędzi tych budynków. Nieuwzględnioną przez organy i Sąd barierą wzrokową i głosową jest pas zieleni, w tym w szczególności drzewa i krzewy.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie mogą zostać przeciwstawione opinie innych jednostek, takich jak np. rada osiedla, czy Policja, które wydawane są z przekroczeniem kompetencji tychże jednostek. Sposób przeprowadzenia konsultacji uniemożliwił stronie czynny udział i obronę praw w tym wycinku postępowania.

Strona wystąpiła de facto z wnioskiem o przedłużenie wygasłego w dniu [...] grudnia 2007 r. zezwolenia, uzyskanego w 2005 r. w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Odmowa wydania zezwolenia narusza art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ponadto, organ wydał w dniu [...] lutego 2006 r. innemu wnioskodawcy działającemu pod tym samym adresem zezwolenie na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa. Takie działanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego określone w przepisach k.p.a. powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji sprzecznych opinii wydanych w sprawie, organ zobowiązany był do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dla wyjaśnienia tych rozbieżności. Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji powinien był dopuścić dowód z dołączonego do skargi dokumentu w postaci wydruku zdjęcia satelitarnego z systemu ZUMI.pl.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała częściowo usprawiedliwione podstawy, które w ocenie NSA były wystarczające do jej uwzględnienia.

Rozpoczynając merytoryczne rozważania należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zauważyć trzeba, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Reguła ta, jak wspomniano, nie jest jednakże bezwzględna, o czym będzie mowa niżej.

W kontekście poczynionych uwag należy zauważyć, iż badane w pierwszym rzędzie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jakie podniesiono w skardze kasacyjnej, uznać należało za nieuzasadnione.

Odnośnie do zarzuconego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., mającego w ocenie autora skargi kasacyjnej polegać na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z wydruku zdjęcia satelitarnego z systemu ZUMI.pl, wskazać należy, iż powołany przepis mówi o dowodzie z dokumentu (przeprowadzanym na wniosek lub z urzędu). Pojęcie dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na mocy odesłania zawartego w art. 106 § 5 p.p.s.a., należy interpretować w kontekście zapisów art. 244 i 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej jako k.p.c.). Pomijając w tym miejscu pozostałe przesłanki dopuszczalności postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. (tj. niezbędność jego przeprowadzenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz fakt, iż nie może ono powodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie), nie został spełniony podstawowy warunek jakim jest wystąpienie w sprawie dokumentu urzędowego lub prywatnego. Zdjęcie satelitarne pozyskane w tej sprawie z portalu ZUMI nie stanowi bowiem ani dokumentu urzędowego, ani też dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 i art. 245 k.p.c. Oczywiście zdjęcie takie może stanowić inny środek dowodowy, zwłaszcza dopuszczony w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, i w konsekwencji może się ono też stać elementem sprawy, ocenianym przez sądy administracyjne (w ramach następczej kontroli działalności organów administracyjnych). Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże faktu, iż w niniejszym postępowaniu sądowym nie może nastąpić skuteczne powołanie wskazywanego przez stronę skarżącą zdjęcia, jako dowodu z dokumentu (rozumianego zgodnie z przedstawioną argumentacją). Nadto NSA wskazuje, że sam skarżący, dołączając wydruk zdjęcia do skargi zauważa, iż czyni to celem zobrazowania swoich uwag dotyczących lokalizacji punktu sprzedaży. W związku z tego rodzaju oświadczeniem trudno jest w ogóle mówić o złożeniu formalnego wniosku dowodowego z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nieskuteczny w ocenie NSA okazał się również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 oraz art. 107 § 1 i 3). Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, iż jego specyfika, widziana przez pryzmat okoliczności sprawy, a przede wszystkim występującego w niej zasadniczego sporu o to, czy pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, wydana w trybie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma charakter wiążący lub nie dla organu zezwalającego, wskazuje na istnienie takiej kategorii spraw sądowoadministracyjnych, w których (w postępowaniu kasacyjnym) zbadanie zarzutu(ów) naruszenia procedury sądowoadministracyjnej powinno - jako wyjątek od reguły ogólnej - być poprzedzone zbadaniem zarzutu(ów) naruszenia prawa materialnego, statuujących np. pewną szczególną instytucję, bądź stanowiących podstawę do określonych, proceduralnych zachowań organów. Dzieje się tak zwłaszcza w niniejszej sprawie, w której rozważania dotyczą kwestii mocy wiążącej opinii wydanej na podstawie art. 106 k.p.a. w tzw. procedurze współdziałania, której przeprowadzenie, co do zasady, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Tym samym, uprzedzając niejako dalsze wywody zauważyć trzeba, iż omawiany zarzut naruszenia procedury mógłby być badany i rozważany pod kątem jego skuteczności, jeżeli okazałoby się, iż organ zezwalający nie jest związany pozytywną opinią gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W takich przypadkach możliwe byłoby bowiem zbadanie tych wszystkich uwag, które odnoszą się do sposobu określenia przez organ zezwalający położenia lokalu skarżącego względem obiektów chronionych leżących w najbliższej okolicy.

W ocenie NSA uzasadniony okazał się natomiast, i to w stopniu przemawiającym za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego wyroku WSA jak i zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stosownie do treści omawianego artykułu, opinię dotyczącą zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy wydaje gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, zaś po wydaniu takiej pozytywnej opinii organ zezwalający wydaje poszczególne zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu mamy więc do czynienia z procedurą współdziałania różnych organów, której formalną stronę reguluje art. 106 k.p.a.

W tym miejscu należy ogólnie stwierdzić, iż w sprawach, w których organ administracyjny zasięga opinii innego organu, opinia taka może zostać potraktowana w różny sposób. Po pierwsze, jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu nie ma umocowania w przepisach szczególnych (przepisach prawa materialnego), wówczas wydana przez organ opinia ma walor środka dowodowego i w taki też sposób jest przez organ działający traktowana. Po drugie, obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu może wynikać z prawa materialnego, i o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, do samego wydania opinii stosuje się procedurę przewidzianą w art. 106 k.p.a. W tym przypadku opinia może mieć albo walor ocenny, albo też walor wiążący dla organu występującego o opinię. Podkreślenia wymaga, iż ze swej natury opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Nie wiąże zatem organu działającego, który zbadane uprzednio przez organ opiniujący zjawisko może ocenić inaczej, jednakże z obowiązkiem należytego uzasadnienia wyrażonego w tym zakresie stanowiska. Inaczej natomiast należy ocenić sytuację, w której przepis prawa materialnego nakazuje zasięgnięcie opinii innego organu, w kwestiach o doniosłym znaczeniu społecznym - wyartykułowanych wprost w przepisach rangi ustawowej. Do takich właśnie zjawisk należy zaliczyć program przeciwdziałania alkoholizmowi. W celu jak najpełniejszej ochrony w tym zakresie, powołane zostały wyspecjalizowane organy, które ze względu na swoje funkcje i walory (np. wiedzę specjalistyczną członków), wydają opinie pod kątem właśnie zgodności ocenianego stanu konkretnej sprawy administracyjnej, z chronionymi przez prawo wartościami np. zasadami wychowania w trzeźwości. W takim przypadku opinia organu współdziałającego na podstawie art. 106 k.p.a., nie może być traktowana jako zwykła ocena określonego stanu, lecz stanowi szczególną instytucję prawną i ma w związku z tym charakter wiążący.

W ocenie NSA, w niniejszej sprawie pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy - co do zasady - wiąże organ orzekający w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie jest przez to możliwa odmowa wydania zezwolenia z tego i tylko tego powodu, że organ zezwalający inaczej ocenił zbadaną przez komisję i pozytywnie zaopiniowaną kwestię zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (podobne stanowisko NSA wyraził już wcześniej w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 120/07). Zaznaczyć także należy, iż współczesny ciągły i dynamiczny rozwój różnych sfer życia społecznego powoduje, iż organy administracji publicznej muszą rozstrzygać coraz bardziej złożone sprawy administracyjne, co z kolei wymusza profesjonalizację i wyspecjalizowanie obrotu prawnego. W świetle tego, uzasadnione jest twierdzenie, iż określone części złożonej sprawy głównej, mogą zostać i w istocie zostają, przekazane do rozstrzygnięcia innym specjalistycznym organom, utworzonym właśnie w celu rozstrzygania szczególnych zagadnień. Prawidłowo więc twierdzi autor skargi kasacyjnej, że skoro ustawa przyznaje specjalnie utworzonej i wyspecjalizowanej jednostce gminnej (powołanej do zapewnienia prawidłowej profilaktyki antyalkoholowej i zwalczania problemów alkoholowych), uprawnienie do opiniowania zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z przepisami prawa miejscowego, to pozytywna opinia takiego organu ma istotne znaczenie w sprawie i nie może zostać - co do zasady - przez organ zezwalający pominięta (jest wiążąca). W określonych jednak przypadkach, nawet pomimo pozytywnej opinii komisji, organ może odmówić wydania zezwolenia. Odmowa taka nie może być jednakże uzasadniona samą niezgodnością lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, jako że kwestia ta została już rozstrzygnięta przez inny organ, w specjalnej procedurze. Pewnym wyjątkiem w tym zakresie mogłaby być natomiast ewentualna jaskrawa niezgodność opinii z uchwałami rady gminy np. pozytywna opinia wskazuje na prawidłową odległość punktu sprzedaży od szkoły, zaś jest oczywiste, iż odległość ta nie mieści się w przewidzianych do tego granicach. Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie.

Ogólnie należy też zwrócić uwagę, iż rozstrzygnięcie organu wydającego opinię (w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia), podlega kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia oraz kontroli sądowoadministracyjnej (w przypadku wniesienia skargi). Nie można zatem a priori wykluczyć sytuacji, gdy w wątku sprawy główniej, dotyczącym wydania konkretnej opinii, będzie brał udział uczestnik postępowania na prawach strony (np. organizacja społeczna, prokurator), który wydaną opinię podda kontroli instancyjnej oraz kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie w takim układzie zdarzeń, iż organ załatwiający sprawę główną ma zawsze uprawnienia do odmiennego (niż zrobił to organ opiniujący i sąd administracyjny) rozstrzygnięcia danej kwestii, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną rolą jaką pełnią sądy administracyjne i ich orzeczenia, zwłaszcza w kontekście art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 170 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż kontrolując postanowienia organów (opinie wydane w konkretnej sprawie), sąd administracyjny dokonuje jej w pełnym zakresie tj. obejmującym również zagadnienia związane z ewentualnymi podstawami nieważności takich postanowień. Nie może być więc tak, iż po pozytywnym wypowiedzeniu się sądów administracyjnych nt. danej opinii, organ załatwiający sprawę główną przekreśli niejako ten fakt i inaczej oceni zbadany uprzednio wycinek sprawy. Rozumowanie takie nie zasługuje na aprobatę, albowiem prowadziłoby do wniosku, iż to organ załatwiający sprawę główną w swoisty sposób kontroluje sąd administracyjny.

Zwrócić również należy uwagę na okoliczność, iż nawet w sytuacji, w której wadliwa z określonych względów opinia organu współdziałającego o charakterze wiążącym, wejdzie do obrotu prawnego, prawo przewiduje możliwość wyeliminowania jej z tego obrotu, chociażby na skutek stosownych działań prokuratora, któremu przy sługują uregulowane w k.p.a. i ustawach szczególnych środki prawne.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O należnych skarżącemu od SKO kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a., a także art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na zasądzone w łącznej kwocie 1.287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych koszty postępowania składają się koszty uiszczonego przez skarżącego wpisu (przed WSA - 500 zł, przed NSA - 250 zł), koszty zastępstwa procesowego, zasądzone według norm przepisanych (przed WSA - 240 zł, przed NSA - 180 zł), a także koszty opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł) i koszty opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł).