Wyrok z dnia 2010-07-21 sygn. III SA/Wr 234/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant: Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niezgodności z prawem zapisów [...] i [...] Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J. I. stwierdza, że [...] oraz [...] w części w jakiej pomieszczone są słowa "Ośrodku Wsparcia" uchwały Rady Powiatu J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w J. są niezgodne z prawem; II. oddala wniosek strony skarżącej o przyznanie kosztów postępowania.

Uzasadnienie

W skardze z dnia [...] r. Wojewoda D jako organ nadzoru, na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zmianami) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 6 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu " W skład Centrum wchodzą Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi" oraz § 6 ust. 2 w brzmieniu "i Ośrodku Wsparcia" uchwały Rady Powiatu J z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w J z powodu istotnego naruszenia art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zmianami) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami) i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że Rada Powiatu J na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w J, które zostało utworzone w [...] r. Podjęcie uchwały Rady Powiatu nastąpiło w związku z nieobowiązującym już art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zmianami), zgodnie z którym: "Jednostkom budżetowym nie posiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

W § 6 kwestionowanej uchwały Rada postanowiła, że:

"1.W skład Centrum wchodzą:

1) samodzielne stanowiska,

2) Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi

2.Szczegółowy zakres działania Centrum, podział czynności na poszczególnych stanowiskach pracy i Ośrodku Wsparcia określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora Centrum, a zatwierdzony przez Zarząd Powiatu w J."

Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała w zapisie paragrafu szóstego podjęta została bez podstawy prawnej.

Mocą przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu J nadając statut Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie postanowiła w § 6 ust. 1 pkt 2 włączyć Ośrodek Wsparcia w strukturę Centrum, poddając jego działanie regulacjom określonym w statucie, w tym powierzając kierowanie Ośrodkiem Wsparcia - dyrektorowi Centrum.

Według organu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat jest zobowiązany do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. W art. 4 ust. 4 tejże ustawy ustawodawca zastrzega, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat, tzw. "zadania zlecone". Odnośnie zadań powiatu w dziedzinie pomocy społecznej - ustawodawca podzielił je na dwie kategorie - na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nie wyodrębniając przy tym zadań obligatoryjnych ani fakultatywnych. Do zadań własnych powiatu należą sprawy określone w art. 19 ustawy o pomocy społecznej, gdzie między innymi w pkt 19 powierzono powiatowi tworzenie oraz utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie, natomiast w art. 20 ustawy wymienione zostały zadania z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat, do których zaliczono prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej).

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w celu wykonywania swoich zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne. Tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady powiatu (art. 12 pkt 8 lit. i tejże ustawy). Do jednostek organizacyjnych powiatu działających na podstawie przepisów odrębnych ustaw zalicza się m. in. jednostki organizacyjne pomocy społecznej, którymi zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej są: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówka opiekuńczo-wychowawcza, ośrodek adopcyjno opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań nałożonych w ustawie o pomocy społecznej / wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 556/04/.

Przez jednostki organizacyjne rozumie się różnego rodzaju instytucje, urzędy, zakłady publiczne, zajmujące się wykonywaniem określonych zadań czy usług, wyposażone w odpowiednią infrastrukturę techniczną oraz wykwalifikowaną kadrę pracowników. W pomocy społecznej katalog tego typu instytucji jest obszerny i zróżnicowany. Do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w szerokim ujęciu należałoby zaliczyć wszystkie instytucje, które wykonują zadania z zakresu polityki społecznej. Jednakże ustawa o pomocy społecznej zawęża definicję jednostek organizacyjnych, podając ich konkretne kategorie wymienione w art. 6 pkt 5 ( por. Komentarz do art. 111 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.).

Wojewoda podniósł, że powiatowe centra pomocy rodzinie, są najważniejszym wykonawcą zadań z zakresu pomocy społecznej, są podstawowymi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej na szczeblu powiatu. Powiatowe centra pomocy rodzinie są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zajmują się organizowaniem i prowadzeniem domów dziecka, placówek pogotowia opiekuńczego, domów pomocy społecznej, ośrodków interwencji kryzysowej, ośrodków wsparcia, mieszkań chronionych. Niemniej jednak, w myśl przywołanej interpretacji oraz systemowej i językowej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej należy przyjąć, że zamierzeniem racjonalnego prawodawcy było zakwalifikowanie ośrodków wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej - jedynie koordynowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie, ale jako jednostek samodzielnych, w przeciwnym razie ustawodawca zawarłby stosowne zastrzeżenie umożliwiające włączenia ośrodków wsparcia w struktury organizacyjne centrów pomocy rodzinie.

Prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat (art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Ośrodki te stanowią ogniwo oparcia społecznego dla osób, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w kształtowaniu swoich stosunków z otoczeniem, w zakresie edukacji, zatrudnienia oraz w sprawach bytowych, zdefiniowanego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie życia psychicznego (Dz. U. z 1994 r., Nr 111, poz. 535). Według organu nadzoru znaczenie oraz funkcje jakie mają za zadanie spełniać ośrodki wsparcia w strukturze pomocy społecznej uzasadnia wyodrębnianie tych jednostek spośród innych, równie samodzielnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.

Ponadto w uchwale, Rada Powiatu J w § 6 ust. 2 zawarła delegację dla dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do ustalenia regulaminu organizacyjnego Centrum, w celu określenia szczegółowego zakresu działania tej jednostki oraz podziału czynności na poszczególnych stanowiskach pracy w Centrum oraz w Ośrodku Wsparcia, a zatwierdzenie regulaminu organizacyjnego Centrum powierzono Zarządowi Powiatu. W dniu [...] r. Zarząd Powiatu J podejmując uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J przypisał Ośrodek Wsparcia do struktury organizacyjnej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J, przyznając osobie pełniącej funkcję psychologa - status koordynatora zespołu, w którego skład wchodzą - pracownik socjalny, inspektorzy terapii zajęciowych oraz terapeuta (załącznik Nr 1 do regulaminu PCPR).

Zdaniem organu nadzoru taka konstrukcja organizacyjna Centrum jest niewłaściwa. Na gruncie bowiem ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca wskazuje na szczególne przypadki dotyczące zatrudnienia kierowników ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Organem zatrudniającym jest tu zarząd powiatu, a nawiązanie stosunku pracy wymaga zaopiniowania kandydatury przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Osoby ubiegające się o kierownicze stanowisko w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej muszą posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu pomocy społecznej (art. 122 ustawy o pomocy społecznej).

Jeżeli nawet w omawianym przypadku przyjąć, że Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi w Powiecie J posiada wydzieloną strukturę organizacyjną powołaną do jego prawidłowego funkcjonowania, a na czele zespołu pracowników stoi osoba - "kierownik", do której zadań należy koordynowanie działaniem Ośrodka, to nie sposób uznać, iż wobec tej osoby nie należy stosować kryteriów określonych w art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, a opinię związaną z jej zatrudnieniem będzie wydawać kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, do którego w tym konkretnych przypadku należy de facto zapewnianie prawidłowego funkcjonowania Ośrodka Wsparcia w myśl § 6 ust. 8 Regulaminu Organizacyjnego PCPR w J. W opinii organu nadzoru, kierownicy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej są kierownikami powiatowych jednostek organizacyjnych i do nawiązania z nimi stosunku pracy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458). Konsekwentnie czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników jednostek organizacyjnych należą do Starosty Powiatu (art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008r.Nr223,poz.1458)

Zdaniem Wojewody na tle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej - ośrodek wsparcia jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego. Ośrodek wsparcia utworzony w celu wykonywania zadań powiatu w zakresie pomocy społecznej przez radę powiatu, powinien funkcjonować w oparciu o swój statut nadany przez radę oraz regulamin organizacyjny uchwalony przez zarząd powiatu, a działalnością ośrodka winna kierować osoba zatrudniona przez zarząd powiatu, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie.

Organ wskazał również, iż na realizację zadań zleconych powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa, a więc przeznaczane są mu środki specjalne, które zgodnie z art. 167 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - zapewnione są jednostkom samorządu terytorialnego w stopniu odpowiadającym zakresowi powierzonych zadań.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Podjęcie przez radę powiatu uchwały, bez istnienia w obowiązujących przepisach normy upoważniającej radę do takiego działania stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na upływ roku od dnia podjęcia uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego oraz istnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł o orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o jej niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatowe w J wniosło o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, podnosząc w uzasadnieniu że podczas uchwalania statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J nie doszło do, podnoszonego przez stronę przeciwną, naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 6 ust. 5 i art. 112 ust. 7 ustawy).

W ocenie starosty Powiatu J organ nadzoru błędnie ocenił stan faktyczny oraz niewłaściwie interpretuje przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 i art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ,ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z faktu zaskarżenia uchwały - nie wskazał prawidłowo przepisów, które zostały naruszone poprzez kwestionowane zapisy statutu.

Zdaniem Starosty skoro w ocenie organu nadzoru Ośrodek Wsparcia powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jedynie koordynowanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie, a nie — jak w przypadku skarżonej uchwały — jako jednostka włączona w struktury organizacyjne centrum, to organ nadzoru nie przytoczył przepisów, które zostały naruszone poprzez podporządkowanie organizacyjne Ośrodka wsparcia Centrum. Wojewoda D podał, iż naruszony został przepis art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o organie właściwym do zatrudnienia kierownika ośrodka. Podważane przepisy statutu nie odnoszą się w ogóle do zatrudniania kierownika, ale do organizacji wewnętrznej centrum. Dlatego zarzut naruszenia art. 112 ust. 7 ustawy jest zupełnie chybiony. Organ nadzoru wskazujący na istotne naruszenie prawa przez przepis zawarty w uchwale zobligowany jest do dokładnego wskazania, który z przepisów prawa materialnego został naruszony, musi w sposób nie budzący wątpliwości wskazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie — zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy / nakazy, zakazy /. W ocenie odpowiadającego na skargę, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w omawianej sprawie organ nadzoru nie spełnił tego obowiązku, naruszając dyspozycję z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Stwierdzenie nieważności czy też niezgodności z prawem uchwały nie może opierać się również na wyborze jednej z kilku dopuszczalnych interpretacji przepisów prawa. Naruszenie prawa musi być oczywiste, a ta oczywistość oznacza naruszenie konkretnej, wskazanej normy prawnej.

Starosta podniósł, że jako podstawę uchylenia par. 6 ust. 1 pkt 2 statutu organ nadzoru przywołał przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, czyli przepis znajdujący się w tzw. słowniku ustawowym, kwalifikujący ośrodki wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Wskazał, iż stosownie do zapisu art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ośrodek wsparcia oznaczał środowiskowe formy pomocy półstacjonarnej służące utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu instytucjonalizacji. Nie ma tu mowy o jednostkach organizacyjnych, a jedynie o środowiskowych formach pomocy, co wydaje się wskazywać na intencję ustawodawcy pozostawienia pewnej swobody przy tworzeniu w jednostkach samorządowych takich form pomocy społecznej. Ośrodki wsparcia zostały utworzone właśnie na mocy przywołanej ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Dotychczas prawnie uregulowane zostały jedynie domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, będące jedną z kategorii ośrodków wsparcia. Nieuregulowanie sytuacji prawnej pozostałych ośrodków wsparcia przy założeniu racjonalnego ustawodawcy również może wskazywać na pozostawienie dowolności organizacyjnej przy tworzeniu tej formy pomocy społecznej w jednostkach samorządowych. Ponadto Wojewoda D powołując się na komentarz Iwony Sierpowskiej do ustawy pomija tę część komentarza, która odnosi się do definicji jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Komentatorka potwierdza, że zasadniczo ustawa nie poświęca uwagi procedurze tworzenia i nazewnictwu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej i odsyła do źródeł prawa dotyczących samorządu, w tym tworzenia samorządowych jednostek organizacyjnych (np. ustawy o finansach publicznych). "Przepisy nie określają nazewnictwa jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, wskazują jedynie na typy placówek, dlatego też nazwa konkretnej placówki nie zawsze umożliwia jej zaszeregowanie, zwykle do identyfikacji niezbędna jest uchwała powołująca taki podmiot lub jej statut. Kompetencja do tworzenia (powoływania), przekształcania i likwidacji powiatowych jednostek organizacyjnych oraz ustalania ich organizacji wewnętrznej przyznana została organom powiatu (art. 12 pkt 8 lit.i i art. 36 ustawy o samorządzie powiatowym).

W ocenie Starosty skoro żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wprost obowiązku utworzenia jednostki organizacyjnej dla prowadzenia działalności wchodzącej w zakres ośrodka wsparcia, to nadinterpretacją ze strony Wojewody D jest wymaganie, aby określona działalność z zakresu pomocy społecznej prowadzona była wyłącznie w formie jednostki organizacyjnej. Obowiązujące prawo nie zawiera definicji jednostki organizacyjnej; termin ten znajduje się w powszechnym użyciu, jednak w żadnym akcie prawnym ; ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "jednostka organizacyjna".

Starosta J podniósł, że nie bez znaczenia jest fakt, że na terenie województwa D w wielu przypadkach ośrodki wsparcia znajdują się w strukturach organizacyjnych czy to centrów pomocy czy innych podmiotów. Na 28 działających ośrodków wsparcia 18 działa przy PCPR, MOPS, DPS, Caritas. Jedynie 5 ośrodków to samodzielne jednostki. Dzieje się tak przede wszystkim z uwagi na ograniczone środki finansowe, pozyskiwane z budżetu państwa. W dniu podejmowania spornej uchwały nie obowiązywał jeszcze art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, upoważniający ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy. Obowiązywał natomiast art. 23 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. sposobu funkcjonowania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Do chwili obecnej rozporządzenie takie nie zostało wydane, brak jest zatem przepisów prawnych regulujących zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D podtrzymał w pełni swoje stanowisko zawarte w skardze .Dodatkowo podniósł, że brak przepisów wykonawczych w związku z delegacją dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, o której mowa w art. 5la ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza, iż właściwy organ może swobodnie oraz w ramach swojego uznania organizować działalność ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, ponieważ w tym zakresie obowiązują przepisy ustawowe. Dodatkowo podniósł, iż w razie wykrycia nieprawidłowości przy funkcjonowaniu innych ośrodków wsparcia w innych powiatach województwa D, Wojewoda D podejmie odpowiednie działania, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podnieść należy, że zgodnie z art.134 §1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario, do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiących, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 310). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały naruszenie procedury jej podjęcia.

W badanej uchwale występują wady i uchybienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie bo zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Stronami rozpatrywanej przez Sąd sprawy są organy publiczne, czyli Powiat J jako nadzorowana jednostka samorządu terytorialnego. oraz Wojewoda D jako organ nadzoru. Sprawa ma podstawy publicznoprawne zawarte w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej także u.s.p.) oraz w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr175, poz. 1362 ze zm., dalej także u.p.s). W stosunkach między tymi organami obowiązuje zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że podmiot publiczny może czynić jedynie to, na co mu prawo zezwala. Sąd podkreśla, że przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta odniesiona do stosunku nadzoru wyrażona jest w art. 76 ust. 2 u.s.p., według którego organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Powiatu J z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w J.

Istotą sporu natomiast czy uchwalone zapisy statutu, że "w skład centrum wchodzą: Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi" (par.6 ust. 1 pkt 2 statutu)."Szczegółowy zakres działania Centrum, podział czynności na poszczególnych stanowiskach pracy i Ośrodku Wsparcia określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora centrum, a zatwierdzony przez Zarząd Powiatu w J"(par.6 ust. 2 statutu) w sposób istotny naruszają przepisy art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie będzie odpowiedź czy w świetle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej " "Ośrodek Wsparcia" powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jedynie koordynowanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie czy też może funkcjonować,— jak w przypadku skarżonej uchwały — jako jednostka włączona w struktury organizacyjne powiatowego centrum pomocy w rodzinie i kierowana przez dyrektora centrum.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa. Działania z zakresu pomocy społecznej wykonują organy administracji rządowej i samorządowej współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. . Jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej są: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówka opiekuńczo-wychowawcza, ośrodek adopcyjno opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat jest zobowiązany do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. W art. 4 ust. 4 ustawy ustawodawca zastrzega, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat, tzw. "zadania zlecone". Tak więc co do zadań powiatu w dziedzinie pomocy społecznej - ustawodawca podzielił je na dwie kategorie - na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej Do zadań własnych powiatu należą sprawy określone w art. 19 ustawy o pomocy społecznej, gdzie między innymi w pkt 19 powierzono powiatowi tworzenie oraz utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie’ W art. 20 ustawy wymienione zostały zadania z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat, do których należy zgodnie z ust.1 pkt 2 prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznym. ). Ośrodki te stanowią ogniwo oparcia społecznego dla osób, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w kształtowaniu swoich stosunków z otoczeniem, w zakresie edukacji, zatrudnienia oraz w sprawach bytowych, zdefiniowanego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie życia psychicznego (Dz. U. z 1994 r., Nr 111, poz. 535). W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w celu wykonywania swoich zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne. Natomiast w myśl art. 12 pkt 8 lit. i .tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady powiatu. Do jednostek organizacyjnych powiatu działających na podstawie przepisów odrębnych ustaw zalicza się między. innymi. jednostki organizacyjne pomocy społecznej, określone w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, w tym ośrodek wsparcia. Pod pojęciem jednostek organizacyjne rozumie się różnego rodzaju instytucje, urzędy, zakłady publiczne, zajmujące się wykonywaniem określonych zadań czy usług, wyposażone w odpowiednią infrastrukturę techniczną oraz wykwalifikowaną kadrę pracowników.. Jednostki organizacyjnych pomocy społecznej tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonania zadań nałożonych w ustawie o pomocy społecznej, a katalog tych jednostek określa ściśle art. 6 pkt 5 ustawy.

Zadania pomocy społecznej w powiatach zgodnie z art.112 ustawy wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie, Powiatowe centra pomocy rodzinie są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zajmują się organizowaniem i prowadzeniem domów dziecka, placówek pogotowia opiekuńczego, domów pomocy społecznej, ośrodków interwencji kryzysowej, ośrodków wsparcia, mieszkań chronionych. Starosta powiatu przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością jednostek wykonujących pomoc społeczną.

Dokonując analizy przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o pomocy społecznej oraz systemowej i językowej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie sądu orzekającego ,należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zamierzeniem racjonalnego prawodawcy było zakwalifikowanie ośrodków wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej - jedynie koordynowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie, ale jako jednostek samodzielnych, w przeciwnym razie ustawodawca zawarłby stosowne zastrzeżenie umożliwiające włączenia ośrodków wsparcia w struktury organizacyjne centrów pomocy rodzinie. Prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat, Znaczenie oraz funkcje jakie mają za zadanie spełniać ośrodki wsparcia w strukturze pomocy społecznej uzasadnia wyodrębnianie tych jednostek spośród innych, równie samodzielnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej .Na realizację zadań zleconych powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa.

Rada Powiatu J nadając statut Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w zapisie w § 6 ust. 1 pkt 2 postanowiła włączyć Ośrodek Wsparcia w strukturę Centrum, poddając jego działanie regulacjom określonym w statucie, w tym powierzając kierowanie Ośrodkiem Wsparcia - dyrektorowi Centrum działała z naruszeniem prawa, podejmując taka uchwałę. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko Wojewody, że na tle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej - ośrodek wsparcia jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego. Ośrodek wsparcia utworzony w celu wykonywania zadań powiatu w zakresie pomocy społecznej przez radę powiatu, powinien funkcjonować w oparciu o swój statut nadany przez radę oraz regulamin organizacyjny uchwalony przez zarząd powiatu, a działalnością ośrodka winna kierować osoba zatrudniona przez zarząd powiatu, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie.

Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut starosty iż przy kwestionowaniu zapisów § 6 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu "W skład centrum wchodzą: Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi" oraz § 6 ust. 2 we fragmencie "i Ośrodku Wsparcia" uchwały z dnia [...] r., Wojewoda D zarzucając naruszenie art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej błędnie ocenił stan faktyczny oraz niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego tj. art. 6 ust. 5 i art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ powyższe przepisy uchwały nie odnoszą się do zatrudniania kierownika, ale dotyczą organizacji wewnętrznej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J, zdaniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowany przez organ nadzoru, jako niezgodny z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej zapis § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały stosownie do którego Rada Powiatu w J postanowiła włączyć Ośrodek Wsparcia w strukturę Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J i wnoszenie przez stronę skarżącą o orzeczenie niezgodności z prawem również i § 6 ust. 2 uchwały, w świetle którego Rada postanowiła o powierzeniu dyrektorowi Centrum ustalenie dla Centrum oraz dla Ośrodka Wsparcia - regulaminu organizacyjnego, jest zasadne.. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że właściwe jest utworzenie Ośrodka Wsparcia jako samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a nie - jak w przypadku kwestionowanej uchwały - włączenie w strukturę organizacyjną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Zatem, w tej sytuacji wymagane jest powołanie kierownika w oparciu właśnie o art. 112 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej i przejęcie przez takiego kierownika czynności związanych z tą funkcją, w tym ustalania regulaminu organizacyjnego dla takiej odrębnej jednostki. Ponadto, Wojewoda D w skardze zwrócił pomocniczo uwagę, iż błędna wykładania przepisów ustawy o pomocy społecznej przez Radę Powiatu w J w zakresie włączenia Ośrodka Wsparcia w struktury PCPR w J spowodowała, iż Zarząd Powiatu J w dniu [...] r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w J, na podstawie którego utworzono niewłaściwą konstrukcję organizacyjną Centrum

.Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczącym naruszenia przez stronę skarżącą dyspozycji wynikającej z art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.

Sąd podziela również stanowisko strony skarżącej że, dla oceny legalności przedmiotowej uchwały nie ma znaczenia powołana przez stronę przeciwną nieobowiązująca już regulacja ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r., Nr 100, poz. 459), która postanowieniem art. 1 pkt 2 dodała do nieobowiązującej już również ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13 poz. 60 i z 1994 r. Nr 62, poz. 265) między innymi zapis art. 2a ust. 1 pkt 8 zgodnie, z którym: "Ilekroć w dalszych przepisach ustawy jest mowa o ośrodkach wsparcia - oznacza to środowiskowe formy pomocy pólstacjonarnej służące utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu instytucjonalizacji, a w szczególności: środowiskowe domy samopomocy, dzienne domy pomocy, noclegownie, ośrodki opiekuńcze. ". W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na który powołuje się strona skarżąca - ośrodki wsparcia również były zaliczane do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej).

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 40, poz. 229) w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - art. 51 ust. 4 otrzymał następujące brzmienie: " Ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w ust. 1-3, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy.". Na tle poprzednio obowiązującej regulacji art. 51 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca postanowił o umieszczeniu ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi na równi z innymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 51 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).Jak stanowi dalej art. 5la ust. 5 ustawy o pomocy społecznej: "Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:1.sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy,2. tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy,3.kwalifikacje osób świadczących usługi,4 standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy,5. termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów - uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów. ".

Brak przepisów wykonawczych w związku z delegacją dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, o której mowa w art. 5la ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza, iż właściwy organ może swobodnie oraz w ramach swojego uznania organizować działalność ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, ponieważ w tym zakresie obowiązują przepisy ustawowe, na podstawie których ośrodki powinny działać w formie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Nie można zatem przyjąć, iż organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do respektowania przepisów kompetencyjnych ustawy o pomocy społecznej, w tym dowolnego interpretowania norm w niej zawartych. W zakresie natomiast kryteriów, w oparciu o które Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został zobligowany w art. 5la ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do wydania rozporządzenia, właściwy organ prowadząc dany ośrodek wsparcia organizuje jego działalność w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Podjęcie przez radę powiatu uchwały, bez istnienia w obowiązujących przepisach normy upoważniającej radę do takiego działania stanowi istotne naruszenie prawa.

Natomiast rzeczą Wojewody z tytułu sprawowanego nadzoru jest podjęcie odpowiednich działań w przedmiocie kontroli funkcjonowania innych ośrodków wsparcia na terenie innych powiatów

Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art.147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.82 ustawy o samorządzie powiatowym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W związku z tym, że postępowania sądowe w sprawach skarg organu nadzoru na uchwały Rady Powiatu, na podstawie art.86 ustawy o samorządzie powiatu, są wolne od opłat sądowych, stronie skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów sądowych. Natomiast na podstawie art.199 w związku z art.209 P.p.s.a sąd oddalił wniosek Wojewody o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, o czym orzeczono w pkt II wyroku.