Wyrok z dnia 2010-10-26 sygn. I OSK 972/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Gminy Miasta E. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/09 w sprawie ze skargi Miasta E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 20 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta E. złożył wniosek do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o wydanie zezwolenia na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku i osób przewlekle somatycznie chorych zlokalizowanego w E., przy ul. T. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki Delegaturę w E. stwierdzono, że osoba pełniąca obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej przy ul. T. nie posiada wymaganego 3-letniego stażu pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

Decyzją z (...) marca 2009 r. nr (...) Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił wydania żądanego zezwolenia z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 57 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta E. od tej decyzji Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia (...) maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia, czy osoba kierująca Domem Pomocy Społecznej w E. przy ul. T. posiada co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, a także na potrzebę wyjaśnienia struktury organizacyjnej Domu Pomocy Społecznej, który – jak wynika z regulaminu organizacyjnego Ośrodka Wsparcia dla Osób Starszych w E. - działa w strukturach tego Ośrodka, podczas gdy w myśl art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej odrębną od ośrodka wsparcia, wobec czego powinien posiadać własny regulamin organizacyjny.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. (...) ponownie odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej w E. przy ul. T. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż zostało potwierdzone, że osoba pełniąca obowiązki dyrektora domu pomocy społecznej nie posiada 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, a tym samym nie spełnia wymogu określonego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta E. powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że spełnienie wymogu określonego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest warunkiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie danej placówki, co wynika z art. 57 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 122 ust.1, a także z art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o kompetencjach nadzorczych wojewody także w zakresie zgodności zatrudniania pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Osoba pełniąca obowiązki Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w E. nie posiada wymaganego prawem 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, gdyż praca w Związku Harcerstwa Polskiego jak i praca w Powiatowym Urzędzie Pracy, na które się powołano, nie spełnia warunku wymaganego ustawą. Tym samym Dom Pomocy Społecznej w E. przy ul. T. nie spełnia warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie można było wydać zezwolenia na jego prowadzenie na czas nieokreślony. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo niespełniania wymienionych standardów Dom Pomocy Społecznej w E. przy ul. T. może nadal działać na podstawie otrzymanego zezwolenia warunkowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto E. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 57 ust. 3 pkt 1 oraz art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę dokonał nieprawidłowego połączenia dwóch postępowań administracyjnych: postępowania w sprawie o wydanie Gminie Miasta E. zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, prowadzonego na podstawie art. 57 ustawy o pomocy społecznej oraz postępowania kontrolnego nie dotyczącego Gminy, lecz wyłącznie Domu Pomocy Społecznej, a prowadzonego na podstawie art. 126 w związku z art. 28 ust. 8 ustawy. W każdym z tych postępowań występowały dwa różne podmioty, różny był też cel prowadzonych postępowań. W pierwszym z nich Wojewoda winien w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć, czy Miasto E. zapewnia ustawowo określone standardy prowadzenia domu pomocy społecznej, określone w art. 56-57 ustawy o pomocy społecznej, zaś w drugim - czy Ośrodek Wsparcia dla Osób Starszych w E., w ramach którego funkcjonuje Dom Pomocy Społecznej, prowadzi działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organy obu instancji przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Organ pierwszej instancji równorzędnie potraktował oba postępowania odmawiając zezwolenia na prowadzenie domu na podstawie ustaleń dotyczących kwalifikacji osoby, której powierzono kierowanie Domem Pomocy Społecznej, poczynionych w toku postępowania kontrolnego.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na okoliczności nie mającej żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, wykraczając tym samym poza przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. Staż pracy osoby, której powierzono obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej, był jedynym powodem odmowy wydania zezwolenia. Tymczasem, zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) zatrudnienie osoby na stanowisku kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, a więc również badanie przy zatrudnieniu kwalifikacji i doświadczenia zawodowego tej osoby, stanowi wyłączną kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) działającego w imieniu gminy jako pracodawcy. Czynności te mogą podlegać kontroli wojewody, lecz w innym postępowaniu, niż postępowanie o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej i nie mogą skutkować odmową wydania zezwolenia na prowadzenie takiego domu. Dodatkowo strona skarżąca nie podzieliła poglądu o nieprowadzeniu przez ZHP działalności w zakresie pomocy społecznej, jak również, że działalność ta miała charakter wyłącznie incydentalny.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, wobec czego wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art. 57 tej ustawy, który stanowi, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody wymienione w nim podmioty, spełniają warunki określone w omawianej ustawie. Zezwolenie wojewoda wydaje po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej. W wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 57 ust. 8 ustawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) określono: sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej (§ 5), obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez te domy (§ 6), rodzaje dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu (§7), wzór wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu oraz tryb kierowania i przyjmowania osób ubiegających się o przyjęcie do domu (§ 8, 9 i 10). Zdaniem Sądu, art. 57 ustawy oraz przepisy powołanego rozporządzenia stanowią pełną i jasną regulację prawną dotyczącą możliwości, warunków i trybu uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że Miasto E., by uzyskać zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, winno było złożyć wniosek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia oraz spełnić warunki określone w ustawie, które w całości precyzuje § 6 powołanego rozporządzenia. Przepis ten zawiera pełną regulację warunków określających, kiedy dom pomocy społecznej uznaje się za spełniający ustawowe warunki. Ponadto Miasto E. jako podmiot wnioskujący musi spełnić standardy, o których mowa w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczące rodzaju, zakresu i poziomu świadczonych usług, których precyzyjne wyliczenie zawiera § 5 rozporządzenia. Niezależnie od tego należało przedstawić dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany Dom Pomocy Społecznej, dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań określonych odrębnymi przepisami oraz regulamin organizacyjny lub jego projekt, o którym mowa w § 4 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy Gmina Miasto E. wymagania te spełniła. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego zezwolenia. Oznacza to, że wydając decyzję odmowną organy obu instancji naruszyły art. 57 ustawy o pomocy społecznej, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd wskazał, że brzmienie art. 57 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której ustawodawca stwierdził, że "wojewoda wydaje zezwolenie", jeżeli podmiot o nie występujący spełnia zawarte w ustawie warunki oznacza, że w tej sprawie wojewoda nie ma tzw. "luzu decyzyjnego", ponieważ nie mamy tu do czynienia z decyzją uznaniową. Wojewoda w przypadku stwierdzenia, że podmiot wnioskujący spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania zezwolenia, jest zobligowany do jego wydania.

Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie, że do warunków ustawowych, o których mowa w art. 57 ust. pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy kwestia obsady stanowiska dyrektora domu pomocy społecznej i warunków, jakim musi odpowiadać osoba, która jest lub ma być powołana na to stanowisko. Wynika to z faktu, że ani art. 57 ustawy, ani przepisy rozporządzenia z dnia 19 października 2005 r. nie zawierają wymagań dotyczących osoby kierującej domem. Sąd zauważył, że takie rozumienie art. 57, jakie prezentują organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, spowodowałoby niemożność uzyskania zezwolenia na prowadzenie jakiegokolwiek nowego domu pomocy społecznej, nawet przy spełnieniu wszystkich ustawowych warunków, aż do czasu ustalenia konkretnej osoby, która miałaby pełnić funkcję jego dyrektora. Takie podejście jest nieuzasadnione, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Sąd zaznaczył, że zanim konkretnej osobie złoży się propozycję objęcia funkcji dyrektora domu pomocy społecznej, ten dom najpierw musi istnieć w sensie prawnym, a więc musi posiadać zezwolenie na jego prowadzenie.

W tej sytuacji art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dotyczący warunków, jakie muszą spełniać osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, należy rozumieć w ten sposób, że gdy jednostka samorządu terytorialnego po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, zatrudni na stanowisku dyrektora osobę niespełniającą warunków określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wówczas dopiero wojewoda ma możliwość skorzystania z przysługujących mu, jako organowi nadzoru i kontroli, prawnych środków określonych w art. 126, 128, a przede wszystkim w art. 129 i 130 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na uznaniu przez Sąd, że w przypadku ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy dom pomocy społecznej już działa na podstawie zezwolenia warunkowego, organ wydający zezwolenie nie może sprawdzać zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kwalifikacji osoby kierującej domem pomocy społecznej, gdyż takie sprawdzanie nie mieści się wśród warunków, o jakich mowa w art. 57 ust. 3 pkt 1.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) sierpnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 57 ustawy o pomocy społecznej jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia faktu ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, który to dom już istnieje i prowadzi działalność na podstawie zezwolenia warunkowego. Artykuł 57 ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie zarówno do domów pomocy społecznej nowopowstających, jak i domów już działających na podstawie zezwolenia warunkowego wydanego na podstawie art. 152 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ta druga sytuacja wynika z zaszłości w przepisach polegającej na tym, że w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o pomocy społecznej domy pomocy społecznej, które niespełniały wszystkich standardów określonych w nowych przepisach, miały obowiązek opracowania i realizacji programu naprawczego, przy czym termin sporządzenia tego programu został ustawowo przedłużony do dnia 31 grudnia 2010 r. Podmiot prowadzący dom pomocy społecznej do czasu osiągnięcia obowiązującego standardu (maksymalnie do dnia 31 grudnia 2010 r.), działa na podstawie wydanego przez wojewodę zezwolenia warunkowego na czas realizacji programu naprawczego. W przypadku domów nowopowstałych, zgodnie z art. 57 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zezwolenie wydaje się po przeprowadzeniu wizytacji obiektu, w którym usytuowany jest dom pomocy społecznej. Przy czym wizytacja ta ogranicza się właściwie do oceny warunków technicznych, tzn. do sprawdzenia, czy budynek i jego otoczenie pozbawione są barier architektonicznych, czy jest zapewniony odpowiedni metraż pokoi itd. W takiej sytuacji z uwagi na fakt, że dom nie zatrudnia żadnych pracowników, nie jest możliwe przeprowadzenie weryfikacji w zakresie zgodności zatrudnienia pracowników z wymaganymi kwalifikacjami. Inaczej sprawa przedstawia się, gdy o zezwolenie występuje podmiot już prowadzący dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego; wówczas przed wydaniem decyzji zezwalającej na bezwarunkowe prowadzenie domu pomocy społecznej możliwe i celowe jest kompleksowe zbadanie spełnienia warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej, tym samym sprawdzone mogą być warunki dotyczące zatrudniania pracowników zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami, w tym spełnienie warunków określonych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej przez osobę już zatrudnioną na stanowisku dyrektora domu pomocy społecznej. Prezentowaną wykładnię art. 57 ustawy o pomocy społecznej potwierdza otwarta konstrukcja ust. 3 pkt 1 tego przepisu. Ta otwarta konstrukcja art. 57 ust. 3 pkt 1 i funkcjonalna wykładnia pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej, umożliwiające organowi odpowiednie zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że przepis art. 57 ust 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie w jakim stanowi o konieczności spełniania przez podmiot chcący uzyskać zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, warunków określonych w ustawie, mieści w sobie wymóg z art. 122 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast wykładnia przedstawiona w zaskarżonym wyroku oznacza, że przepis art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem martwym, bo przy wydaniu zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej rola organu wydającego zezwolenie sprowadzałaby się do formalnej kontroli złożonych przez podmiot ubiegający się o zezwolenie dokumentów. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, trudno też zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, który prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej wyłączają stosowanie przepisu art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Analizując treść rozporządzenia w zw. z delegacją ustawową do jego wydania (art. 57 ust. 8) oraz pozostałymi przepisami ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, że warunki prowadzenia domu pomocy społecznej określa ustawa, natomiast rozporządzenie ma jedynie charakter techniczny. Przyjęcie odmiennego niż organy administracji stanowiska, doprowadziłoby do sytuacji, w której Wojewoda wydawałby zezwolenie na prowadzenie domu, którego kadrę stanowią ludzie bez wymaganych kwalifikacji. Tym samym Wojewoda tolerowałby, a nawet sanował ze skutkiem na przyszłość sprzeczne z prawem działanie podmiotu, który ma ustawowy obowiązek spełniać wszystkie wymagane prawem warunki.

Organizatorem sfery pomocy społecznej odpowiadającym za jej prawidłowe funkcjonowanie jest państwo. System pomocy społecznej, odmiennie np. od systemu opieki społecznej, z góry zakłada aktywną ingerencję właściwych organów w sytuację zainteresowanego, stąd ustawodawca kładzie szczególny nacisk na wykonywanie pomocy społecznej przez ludzi odpowiednio starannie wykwalifikowanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto E. wniosło o jej oddalenie odnosząc się krytycznie do zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej koncepcji "otwartej konstrukcji" art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, która prowadziłaby do całkiem dowolnego badania przez wojewodę spełnienia warunków do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Pozostaje ona w sprzeczności z zasadą, że kompetencji organu nie można domniemywać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy prawidłowo rozumiany przepis art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość uzależnienia wydania przez wojewodę zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej również od spełnienia wymogów określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 57 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący "spełnia warunki określone w niniejszej ustawie". Istota zagadnienia sprowadza się więc do ustalenia, czy przez "warunki określone w niniejszej ustawie" należy rozumieć także spełnienie wymienionych w art. 122 ust. 1 wymagań kwalifikacyjnych przez osobę kierującą jednostką organizacyjną pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie znalazł uzasadnienia do przyjęcia, że treść art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej pozwala na zastosowanie przez właściwego wojewodę wobec podmiotu występującego o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, poza warunkami określonymi w art. 57, także warunku dotyczącego wymagań kwalifikacyjnych osoby kierującej tym domem, o jakich mowa w art. 122 ust. 1 ustawy. Wykładnia art. 57 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zaprezentowana przez skarżący kasacyjnie organ jest nie do przyjęcia również przy uwzględnieniu sytuacji organizacyjnej i prawnej, w jakiej znajduje się Dom Pomocy Społecznej działający w strukturze Ośrodka Wsparcia dla Osób Starszych w E., na podstawie zezwolenia warunkowego wygasającego z końcem 2010 roku. Prawidłowo natomiast przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ani art. 57 ust. 3 ustawy, ani doprecyzowujący go przepis § 6 rozporządzenia z dnia 19 października 2005 r. nie formułują warunku odnoszącego się do wymogów kwalifikacyjnych, jakie miałby spełniać kierownik domu pomocy społecznej, którego dotyczy wniosek Miasta E.

Wskazać należy, że warunki udzielenia zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej określone zostały w rozdziale 2 działu II ustawy o pomocy społecznej, w którym kompleksowo uregulowano zagadnienia związane z tą formą świadczenia pomocy społecznej, jaką jest dom pomocy społecznej. W treści tego rozdziału określono funkcje, jakie w systemie zabezpieczenia społecznego mają spełniać domy pomocy społecznej, wymieniono ich rodzaje, zasady kierowania do domu pomocy społecznej i wysokość opłat za pobyt w domu, a także osoby zobowiązane do ich ponoszenia. W art. 57 ust. 3 ustawodawca określił warunki, jakie muszą być spełnione przez podmioty ubiegające się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, wymieniając w pkt 1 "spełnienie warunków określonych w niniejszej ustawie". Ogólnie sformułowana treść tego przepisu może rzeczywiście skłaniać do przyjęcia szerokiego jego rozumienia, należy jednak pamiętać, że chodzi o warunki rozpoczęcia działalności w zakresie prowadzenia zinstytucjonalizowanej formy pomocy społecznej, w oparciu o zezwolenie udzielone przez właściwy w tej sprawie organ państwa, którego działanie podporządkowane jest zasadzie określonej w art. 6 K.p.a. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że brzmienie art. 57 w żaden sposób nie uzasadnia poglądu o uznaniowym charakterze zezwolenia wydawanego na podstawie tego przepisu. Przeciwnie, z uwagi na fakt, że zezwolenie dotyczy prowadzenia komunalnej jednostki organizacyjnej, której warunki utworzenia i prowadzenia przez uprawniony podmiot zostały szczegółowo określone w ustawie, zasadny jest pogląd, że mamy do czynienia z decyzją związaną właściwego wojewody, przy czym związanie to musi zamykać się w zakresie ustawowych wymagań, jakie ustawodawca postawił przed podmiotem ubiegającym się o zezwolenie; w przeciwnym razie nie można byłoby wykluczyć zarzutu dowolności w działaniu organu decydującego o udzieleniu zezwolenia.

W katalogu tych wymagań nie mieści się obowiązek wykazania przez wnioskujący o zezwolenie podmiot spełnienia wymagań określonych w art. 122 ust. 1. Za takim poglądem przemawia w pierwszej kolejności wykładnia logiczna omawianych przepisów ustawy. Ze względów racjonalnych na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej nie można mówić o wymaganiach kwalifikacyjnych w stosunku do osoby, która zostanie powołana na stanowisko kierownika jednostki, która jeszcze prawnie nie istnieje.

Do odmiennego wniosku nie prowadzi także wykładnia systemowa, na którą - zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej - pozwala "otwarta konstrukcja" art. 57 ust. 3 pkt 1, ani jego wykładnia funkcjonalna. Przepis art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej usytuowany w rozdziale zatytułowanym "Pracownicy socjalni" ustanawia wymogi kwalifikacyjne wobec osoby kierującej jednostką organizacyjną, a więc jednostką organizacyjną już działającą czy to na podstawie zezwolenia udzielonego w trybie i na warunkach określonych w art. 57, czy też działającą na zasadzie zezwolenia warunkowego, o jakim mowa w art. 152 ustawy. Ustalenie, że Domem Pomocy Społecznej w E. działającym na podstawie zezwolenia warunkowego, w stosunku do którego Miasto E. wystąpiło o zezwolenie na jego prowadzenie na czas nieokreślony, kieruje osoba, która – jak ustalono w wyniku kontroli tej placówki –nie posiada stażu pracy w pomocy społecznej wymaganego art. 122 ust. 1 ustawy, może mieć znaczenie wyłącznie w sferze skutków przewidzianych w rozdziale 4 działu III ustawy o pomocy społecznej "Nadzór i kontrola". Braku spełnienia tych wymagań nie można natomiast odnosić do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej i traktować jako negatywną przesłankę udzielenia takiego zezwolenia. Słusznie podnosił Prezydent Miasta E. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, skutki kontroli przeprowadzonej w celu sprawdzenia stanu realizacji programu naprawczego związanego z udzieleniem zezwolenia warunkowego, nieprawidłowo odniósł do postępowania w sprawie o wydanie Gminie Miasta E. zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, prowadzonego na podstawie art. 57 ustawy o pomocy społecznej.

Z przedstawionych wywodów wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 57 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 1 sentencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.