Wyrok z dnia 2010-12-14 sygn. II SA/Po 620/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał H. K. zasiłek stały dla osób samotnie gospodarujących, począwszy od dnia [...] kwietnia 2010 r. na stałe, w wysokości [...] zł miesięcznie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał między innymi art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że H. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. (sygn. akt [...]) została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia [...] 2008 r., na trwałe. Według obliczeń organu dochód wnioskodawczyni wynosił [...] zł, zatem był niższy od dochodu uprawniającego do świadczeń, wynoszący 477 zł. W tych warunkach organ wyliczył należny stronie zasiłek będący różnicą pomiędzy kwotą 477 zł a kwotą [...] zł i wynoszący [...] zł miesięcznie. Zasiłek w tej wysokości został przyznany począwszy od [...] kwietnia 2010 r., to jest od dnia złożenia wniosku.

Następnie decyzją z dnia [...] 2010 r. organ I instancji zmienił z urzędu wyżej opisaną decyzję własną z dnia [...] 2010 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia, w ten sposób, że z dniem [...] 2010 r. zmienił wysokość zasiłku z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony, która od maja 2010 r. nie ma żadnego źródła dochodu poza zasiłkiem stałym.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r. złożyła wnioskodawczyni domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania ("wyrównania") zasiłku stałego również za okres od [...] 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r., to jest od dnia zaliczenia jej wyrokiem Sądu Rejonowego w K. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Podała, iż bez swojej winy została najpierw zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim, mimo że stan jej zdrowia tego nie potwierdzał.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uchyliło decyzję organu I instancji w części, w zakresie dotyczącym wysokości zasiłku stałego i przyznał wnioskodawczyni zasiłek stały od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r. w wysokości [...] zł.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ II instancji przyjął, iż organ I instancji błędnie ustalił dochód strony, ponieważ bezpodstawnie i wbrew art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wliczył do dochodu wnioskodawcy świadczenie w formie jednorazowego zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 200 zł. Zdaniem Kolegium, powołującego się na treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, organ zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien uznać za dochód jedynie dochód z tytułu zasiłku okresowego przyznanego na marzec i kwiecień 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i tylko tę kwotę mógł uwzględnić przy ustalaniu zasiłku stałego. Stąd też w ocenie Kolegium strona uprawniona jest do zasiłku stałego za okres od kwietnia do maja 2010 r. w wysokości [...] zł (różnica pomiędzy kryterium dochodowym w wysokości 477 zł, a dochodem z tytułu zasiłku okresowego w wysokości [...] zł). Dlatego też organ w opisanej części uchylił i zmienił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu i żądania zawartego w odwołaniu Kolegium uznało, iż w świetle obowiązujących przepisów "brak jest podstaw prawnych do przyznanie stronie prawa do zasiłku stałego wstecz, to jest od dnia [...] 2009 r.", bowiem zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uświadczenia z pomocy społecznej są co do zasady udzielane na wniosek, strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego w dniu [...] kwietnia 2010 r. W konsekwencji, nie zachodzi kontynuacja, ponieważ jej wniosek był pierwszym wnioskiem w tym zakresie. Powołując się na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej Kolegium uznało za prawidłowe ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia od dnia [...] kwietnia 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła H. K. kwestionując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania jej zasiłku stałego. W skardze poniesiono analogiczne zarzuty jak w odwołaniu. W ocenie strony powinien być jej przyznany zasiłek również za okres od [...] 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia byłoby decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę w zakresie kognicji wynikającym z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada między innymi prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Wniosek tego rodzaju wypływa przede wszystkim z treści art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. Co więcej, wypełnianie obowiązków władz publicznych, wynikających z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP, polegających na zapewnieniu opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym, mieści się w pojęciu interesu publicznego w rozumieniu art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), który nie może być zawężany do ochrony interesów fiskalnych państwa (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 477/06, ONSAiWSA 2008/2/32, LEX nr 323273, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

Zasiłek stały, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lit. a i art. 37 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem wypłacanym okresowo (miesięcznie), a jednym z jego celów, mając na uwadze przepisy tej ustawy i Konstytucji RP, jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej, niezdolnej do pracy, bieżącej egzystencji. Celu tego w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego nie spełnia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 613/08, dostępne bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej błędnie przyjęły, że dopiero wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. i złożenie wniosku o zasiłek, co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2010 r., stanowiły podstawę orzeczniczą do przyznania zasiłku stałego. Wprawdzie zasadą jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, jak też wynika z przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jednakże w ocenie tutejszego Sądu strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji za niezależne od niej przedłużające się postępowanie - czy to administracyjne, czy sądowe - a dotyczące prawidłowego określenia jej stopnia niepełnosprawności. W szczególności tych negatywnych konsekwencji nie należy wobec strony wyciągać z faktu zakwestionowania wcześniejszego, jak się okazało błędnego, orzeczenia właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, skoro zostało ono prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zmienione w ten sposób, że H. K. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia [...] 2008 r. na trwałe.

Nie ulega wątpliwości, że wyżej wskazany wyrok zapadł ze skutkiem ex tunc - zatem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy o zasiłek stały - od dnia [...] 2008 r. (organ II instancji omyłkowo zapewne wskazał na datę [...] 2009 r.), z którą to datą zaliczono skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i na trwałe. Organy obydwu instancji nie rozważyły, jakie skutki prawne pociągnęło za sobą wydanie przedmiotowego prawomocnego wyroku. Nie wzięły pod uwagę, że wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie, także inne osoby. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt V CKN 1110/00 (Lex nr 74492) "skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w procesie późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana." W niniejszej sprawie skutkiem prawomocnego wyroku sądu powszechnego jest ustalenie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a sam stan niepełnosprawności istnieje od dnia [...] 2008 r. i jest trwały. Zgodnie z powyższym organy administracji, jak również sąd administracyjny, nie mogłyby swych rozstrzygnięć oprzeć na twierdzeniu przeciwnym. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to orzeczono w prawomocnym orzeczeniu.

Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na tle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Otóż wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz.U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 powołanej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał między innymi stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w kwestionowanym przepisie termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z konstytucją. Narusza, bowiem wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z Konstytucji RP.

Również wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt P 32/09 (Dz.U. z 2010 r. Nr 222, poz. 1455) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W komunikacie prasowym zamieszczonym na stronie www.trybunal.gov.pl stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że niespójność przepisów ustawowych sekwencyjnie regulujących system przyznawania zasiłków rzutuje na ocenę konstytucyjności kwestionowanego przepisu. Kontrolowane przez Trybunał normy stanowią bowiem fragment mechanizmu, który ma umożliwiać uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę niepełnosprawną. Problemem nie jest tu sama treść normy określającej termin, od którego taki zasiłek należy przyznać. Problemem konstytucyjnym jest fakt, że funkcjonowanie mechanizmu, którego część tworzy rozpatrywana norma, nieuchronnie prowadzi do niekonstytucyjnych skutków. Nie tylko istnieje mechanizm niejasny i wprowadzający w błąd, ale też przerzuca on ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości lub błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) na osobę ubiegającą się o zasiłek". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, iż "Trybunał Konstytucyjny uznając niezgodność zaskarżonej regulacji z wyprowadzoną z art. 2 konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego prawa stwierdził, że ustawodawca wprowadzając określone świadczenie (w tym przypadku zasiłek pielęgnacyjny) zachęca obywateli do skorzystania z niego, na zasadach prawem określonych. Zasady te powinny być tym bardziej przejrzyste i wręcz intuicyjne, im bardziej adresaci tych regulacji są grupą społeczną wymagającą wsparcia".

Wprawdzie powyższe wyroki Trybunału dotyczą przepisów ustawy, która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, jednakże z uwagi na fakt, iż konstrukcja art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, na którym w istocie oparto zaskarżone decyzje, wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien mieć istotny pomocniczy charakter przy rozpatrywaniu sprawy zasiłku stałego przyznawanego osobie niepełnosprawnej, w tym w stopniu umiarkowanym. W związku z powyższym należy przyjąć, iż zasiłek stały przyznawany osobie niepełnosprawnej spełnia efektywnie cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, a nie od daty złożenia wniosku. Warto także zwrócić uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z powołanych wyroków (z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07) stwierdził: "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji". W ocenie Sądu orzeczenia Trybunału wskazują również kierunek wykładni przepisu art. 106 § 3 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności, również w stopniu umiarkowanym, ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Należy też podkreślić, iż z art. 87 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, wynika, że jej przepisy są źródłem prawa i stosuje się je bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Wady decyzji wydanych w obydwu instancjach, w zakresie prawa materialnego, skutkowały koniecznością uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Stąd też tak orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest zastosować przepisy ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego w zakresie niepełnosprawności skarżącej (zgodnego z wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...]) zgodnie z wyżej przedstawionymi poglądami. W razie stwierdzenia przesłanek do przyznania zasiłku stałego organ powinien uwzględnić stanowisko Sądu co do określenia początkowej daty ustalenia prawa do zasiłku stałego. W tym zakresie organ jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Wobec uwzględnienie skargi Sąd orzekł z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

/-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ W. Batorowicz