Wyrok z dnia 2011-01-12 sygn. II SA/Go 653/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata J.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należną stawką podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania L.B., utrzymał w mocy decyzję Starosty, Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], którą organ I instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy, udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego w [...], na dz. nr [...], z uwagi na przerwę w budowie.

2. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.B. pozwolenia na budowlę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane) i stwierdzając, iż przedmiotowa budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.

W odwołaniu od tej decyzji L.B. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Zarzuciła także, iż organ nie wskazał przede wszystkim, które fakty uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji.

3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, iż stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego i wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji stosując w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nietrafnie przyjął, że podstawą do stwierdzenia jej wygaśnięcia była ponad dwuletnia przerwa w budowie. Mianowicie w dniu 23 sierpnia 2008 r. weszła w życie nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2008 r. Nr 145. poz. 914) zmieniając treść przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jego zastosowanie wynika z art. 2 w/w ustawy wskazującym, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy powołanej ustawy. Oznacza to, że przepisy znowelizowanej ustawy znajdą zastosowanie do tych postępowań w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostały do dnia 23 sierpnia 2008 r. wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną oraz postępowań wszczętych po tej dacie.

Nie miało to jednak wpływu na prawidłowość decyzji, gdyż w ocenie organu drugiej instancji przerwa w budowie trwała ponad trzy lata. W tym zakresie wystąpienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się na podstawie wpisów w dzienniku budowy. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego w dzienniku budowy udokumentowany jest przebieg robót budowlanych oraz zadarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Wpisów w dzienniku budowy potwierdzających przebieg robót budowlanych dokonuje, zgodnie z art. 22 pkt 2 Prawa budowlanego, kierownik budowy. Osoba, której powierzono funkcję kierownika budowy powinna zostać wpisana w dzienniku budowy przed rozpoczęciem robót budowlanych. Jest ona zobowiązana do potwierdzenia własnoręcznym podpisem przyjęcia tej funkcji (art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego). Jednocześnie kierownik budowy składa oświadczenie stwierdzające przyjęcie obowiązku kierowania budową (art. 41 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy). Ponadto przesłanki uzasadniające wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ustalić może organ nadzoru budowlanego, zawiadamiając o tym fakcie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Jak wskazał organ w aktach sprawy znajduje się kserokopia dziennika budowy nr [...] wydanego L.B. w dniu [...] września 1996 r. dla inwestycji obejmującej budowę pawilonu handlowo-usługowego przy ul. [...] oraz kserokopia oświadczenia J.M. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy. J.M. ostatniego wpisu w dzienniku budowy dokonał w dniu [...] maja 2000 r. Dwóch kolejnych wpisów w dzienniku budowy w dniu [...] lutego 2002 r. i w dniu [...] stycznia 2003 r. dokonała L.B.. W aktach sprawy znajduje się również urzędowo potwierdzona kserokopia protokołu przesłuchania dokonanego przez PINB – L.P., w którym J.M. oświadczył, że ,,pełnił funkcję kierownika tej budowy i złożył oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika bodowy - zapis w dzienniku budowy. Prace na budowie były wykonywane na budowie pod moim kierownictwem do chwili mojego ostatniego wpisu w dzienniku budowy tj. w dniu [...] maja 2000 r. Nie są mi znane wpisy w dzienniku budowy dokonane przez inwestora z dnia [...] lutego 2002 r. i [...] stycznia 2003 r. i nie mam z tym nic wspólnego. Wpisy te widzę w kserokopiach dziennikach budowy pierwszy raz".

W ocenie Wojewody stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy leży również w interesie strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że L.B. utraciła prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy leżało w interesie wnioskodawcy – A.M.. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt I Co 308/02, (sprostowanym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt V Cz 274/04) Sąd Rejonowy przysądził użytkowanie wieczyste nieruchomości o nr ew. gr. [...] zabudowanej pawilonem usługowo-handlowym (w budowie) na rzecz Państwa H. i A.M.. Tym samym, wobec braku innego tytułu do dysponowania nieruchomością, aniżeli prawo wieczystego użytkowania L.B. utraciła prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Tym samym udzielone na jej rzecz pozwolenie na budowę nie mogło być dalej przez nią realizowane, gdyż skarżąca utraciła tytuł prawny do nieruchomości (art. 4 Prawa budowlanego). Uzasadnia to, w ocenie organu drugiej instancji, zastosowanie także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

3. Od powyższej decyzji L.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 45 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1, art. 17 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła szereg uwag dotyczących sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego oraz, wadliwej w jej przekonaniu, oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego w sprawie, cytując in extenso powołane w skardze przepisy k.p.a. Nadto podniosła, iż nie tylko kierownik budowy jest uprawniony do dokonywania wpisów w dzienniku budowy. Wskazała także, iż roboty budowlane były prowadzone do dnia [...] stycznia 2005 r., a następnie nie mogły być kontynuowane z uwagi na ich wstrzymanie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. To zaś, w jej ocenie, wstrzymuje bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego.

Zarzuciła także, iż stwierdzenie organu, iż wygaśnięcie pozwolenia leży w interesie strony jest błędne, gdyż dotyczy małżonków M., którzy nie są stroną tego postępowania oraz szeroko wywodząc, iż utrata prawa do dysponowania nieruchomością nie ma wpływu na uprawnienie jej –jako inwestora- do realizacji inwestycji. Odnosząc się zaś do postępowań dotyczących nabywców nieruchomości podniosła nieważność udzielonego im pozwolenia na budowę.

4. W odpowiedzi na skargę (k. 40- 41 akt sądowych) organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ustosunkowaniu się do skargi uczestnicy postępowania H. i A.M. wnieśli o jej oddalenie (k. 107-109 akt sądowych). W szczególności podnieśli, iż wobec skutecznego nabycia przez nich przedmiotowej nieruchomości w trybie postępowania egzekucyjnego pozwolenie skarżącej stało się niemożliwie do wykonania, zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. To do nich zatem należy dyspozycja prawem do prowadzenia robót na tej nieruchomości.

Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. podtrzymał skargę oraz jej zarzuty. Stanowiska organu oraz uczestników pozostały bez zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W świetle wskazanych przesłanek należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna.

6. Zasadniczą kwestią sporną pozostaje zastosowanie przez organy obu instancji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust .1 Prawa budowlanego. Trafnie przy tym organ drugiej instancji dostrzegł, iż art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wskutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008r., nr 145, poz. 914), z dniem 23 sierpnia 2008 r. wydłużył okres biegu terminu koniecznego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z lat dwóch do lat trzech, przy czym ze względu na brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej zmiana ta miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem prawidłowo organ drugiej instancji uznał, iż podstawą materialnoprawną decyzji w niniejszej sprawie może być wyłącznie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydawania.

Wynikająca z przepisu art. 37 Prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. W wyroku z dnia 8 marca 2007 r. (II OSK 457/06, Lex nr 328185) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego.

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż organ drugiej instancji zasadnie uznał wystąpienie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił bowiem na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Trafnie zatem organ uznał, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ jest właśnie dziennik budowy. Z dokonanymi w nim wpisami, których zresztą nie podważyła skarżąca, koresponduje zeznanie złożone przez kierownika budowy J.M. wskazujące na czas dokonywania ostatnich wpisów. Uznając nawet dokonywanie czynności, które potwierdziła sama skarżąca w dniach [...] lutego 2002 r. oraz [...] stycznia 2003 r., w świetle czasu, który upłynął do momentu wydania zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji – [...] sierpnia 1996 r. nie można mieć wątpliwości co do upływu trzyletniego terminu wymaganego art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Przyjęcie przez organ dwuletniego terminu wymaganego dla wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę pozostało zatem bez wpływu na zgodność z prawem skutku decyzji.

W odniesieniu się do licznych zarzutów skarżącej należy wskazać, iż art. 76 § 3 k.p.a., dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu - dziennikowi budowy jednakże takich dowodów w sprawie brak. W szczególności skarżąca, wbrew jej twierdzeniom, powiadamiana o czynnościach organu oraz aktywnie uczestnicząca w postępowaniu, dowodów takich nie zgłosiła. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące bezprawnego wstrzymania prowadzonych robót nie znalazły potwierdzenia w stanie sprawy. Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym oraz przeprowadzonych, w drodze wyjątku w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika iż nie zostały wydane żadne decyzje bezpośrednio wpływające na zakres lub przedmiot pozwolenia wydanego na rzecz skarżącej (k. 123-150 akt sądowych). Dotyczą one bowiem robót prowadzonych przez uczestników postępowania małżonków M. choć realizowanych na tej samej nieruchomości. W szczególności taka "prawna przeszkoda" nie wynika z treści postanowienia PINB z dnia [...] października 2004 r. (k.123) – jedynego powołanego wyraźnie przez skarżącą.

8. Odnosząc się z kolei do rozważań organu dotyczących bezprzedmiotowości, wskazać trzeba, iż bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 1996, s. 750-751). Należy jednak zauważyć, iż utrata przez stronę tytułu prawnego do władania nieruchomością nie powoduje "automatycznie" bezprzedmiotowości udzielonego jej pozwolenia na budowę. Nie przewiduje tego wprost bowiem żaden przepis prawa. Nadto drugi człon przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (po spójniku "albo") tyczy się strony tego postępowania – zatem skarżącej, nie zaś uczestników mających przeciwny jej interes prawny. W istocie jednak bezprzedmiotowość, która nastąpiła w niniejszej sprawie, jest wynikiem zaniechania przez skarżącą prowadzenia robót budowlanych czy to na skutek zmiany stanu prawnego i faktycznego (bezspornej utraty tytułu prawnego do władania nieruchomością) i niemożliwości wykonania decyzji lub też wynikającej z tej utraty rezygnacji z uprawnień przez stronę. W tym znaczeniu przesłanką konieczną i zarazem wystarczającą było, znajdujące oparcie w materiale dowodowym, ustalenie przez organy faktu niewykonywania przez skarżącą uprawnienia przez okres wymagany znowelizowanym art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego to jest okres lat trzech. Niewątpliwie niewykonywaniu temu nie stały na przeszkodzie okoliczności "egzoneracyjne", które przerywałyby lub wstrzymywały bieg terminu zaniechania, a o których wspomina się w orzecznictwie (w tym powoływanym przez skarżącą). W tych okolicznościach trafnie Wojewoda przyjął, iż została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę.

9. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony odnośnie naruszenia szeregu przepisów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i poszanowania gwarancji procesowych jego strony zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia dowodowego. Zostały one w niniejszej sprawie zachowane. Skarżąca była powiadamiana o czynnościach organów i brała aktywny udział w postępowaniu. Organy, czego dowodzi szczególnie uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji odniosły się do jej zarzutów oraz stwierdzeń. Jak wyżej podkreślono, w zakresie najistotniejszym to jest dowodów na okoliczność prowadzenia robót oraz ich momentu czasowego skarżąca nie powołała niczego co mogłoby podważyć przyjęte przez organy ustalenia i zakres jego swobody przy ocenie dowodów. Również w zakresie wymagań prawnych zaskarżona decyzja odpowiada rygorom art. 107 § 3 k.p.a.

10. Odnosząc się do zawartych w końcowej części skargi zarzutów należy wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania była legalność decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę nie zaś kontrola postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji realizowanej przez uczestników postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uczestnictwo małżonków M. w niniejszej sprawie jest zaś pochodną ich własnego, zobiektywizowanego i wykazanego interesu prawnego, jako aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości, której dotyczy decyzją udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę. Dla prowadzenia i stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust.1 Prawa budowlanego nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie toczyć się powinno z urzędu, czy też na wniosek. Obie bowiem formy wszczęcia postępowania w sprawie bezprzedmiotowości są dopuszczalne

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. W przedmiocie przyznania pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o treść art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).