Wyrok z dnia 2011-02-02 sygn. I OSK 1783/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K.-R. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/09 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. G. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

nieruchomość położona w Warszawie w rejonie ulic N., R. i P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr (...),(...) i (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 4028 m² i działki nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 2877m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. – W. z dnia (...) grudnia 1978 r. nr (...) z przeznaczeniem pod izolacyjne pasy zieleni wokół H. W.. W dniu wywłaszczenia nieruchomość stanowiła działki ewidencyjne nr (...) i (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...) i nr (...) z obrębu (...). Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy nieruchomości oznaczonych wówczas jako działki ewidencyjne nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...). Dla pozostałych działek wydana została odrębna decyzja zgodnie z pismem wnioskodawców z dnia (...) marca 2008 r.

W dniu 5 lipca 1991 r. R. C. M. - następca prawny byłej właścicielki S.M. złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją wydaną z dnia (...) grudnia 1978 r. nr (...). Do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu (...) marca 2002 r. przyłączyli się pozostali spadkobiercy: J. R. M., J. K., J. M., W. J. K., Z. M., M. B. M., R.T. M., T. R. M., J. Z., U. B. G., E. F. M., T. M., E. M.-S., A. M. i P. M.

Wojewoda M. decyzją z dnia (...) grudnia 1994 r. stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W.-Ż. prawa własności nieruchomości położonej w Wa., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...).

Postanowieniem Wojewody M. z dnia (...) lutego 2004 r. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony został Starosta W. Z..

Postanowieniem z dnia (...) maja 2006 r. nr (...)Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji wywłaszczeniowej z dnia (...) grudnia 1978 r. w ten sposób, że oznaczenie "działki nr (...),(...) w obrębie (...) i działka nr (...) w obrębie (...)" zastąpiono "działki nr (...),(...) w obrębie (...) i działka nr (...)w obrębie (...)".

Starosta Warszawski Z. w toku postępowania administracyjnego ustalił, że zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej strefy ochronnej H. W. z dnia (...) grudnia 1964 r. wraz z wytycznymi i załączonym szkicem nr (...) celem wywłaszczenia nieruchomości było stworzenie izolacyjnych pasów zieleni wokół H. W.. Decyzją z dnia (...) listopada 1971 r. nr (...) wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, która stanowiła uzupełnienie decyzji z dnia (...) grudnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej ustalono, że warunki wykorzystania terenu strefy ochronnej powinny być zgodne z wytycznymi urbanistycznymi stanowiącymi integralną część tej decyzji. W dniu (...) lutego 1984 r. została wydana decyzja o ustaleniu miejsca i warunkach realizacji inwestycji budowlanej w sprawie utworzenia czasowych ogródków działkowych dla pracowników P.P. "H. W." na zasadzie corocznego odnowienia decyzji sanitarnej, zgodnie z decyzją nr (...) z dnia 7 października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji czasowej. Decyzją W. m. st. Warszawy z dnia (...) kwietnia 1986 r. nr (...) stwierdzono nieważność decyzji z (...) października 1983 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Starosta W. Z. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu ustalenia położenia przedmiotowych działek oraz naniesienia na aktualną mapę ewidencyjną wywłaszczonych działek i określenia, która część tej nieruchomości znajduje się w strefie ochronnej Huty Warszawa, przeznaczonej do wykonania systemem gospodarczym określonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) listopada 1964 r. i decyzji z dnia (...) listopada 1971 r. uzupełniającej decyzję o lokalizacji szczegółowej nr (...) ustalającą lokalizację szczegółową pasów izolacyjnych wokół Huty Warszawa zaznaczonych na załączniku graficznym od 26 do 35. W związku z powyższym w dniu (...) maja 2008 r. zostało sporządzone opracowanie geodezyjne przez uprawnionego geodetę S. S.. Zgodnie z ww. opracowaniem żadna część przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się w strefie ochronnej H. W. oznaczonej nr od 26 do 35, na załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej nr (...) z dnia (...) lutego 1971 r. oraz w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z (...) listopada 1964 r.

Po podjęciu postępowania Starosta W. Z. decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr (...), nr (...) i nr (...) z obrębu (...) o ogólnej powierzchni 4028 m² i działki nr (...) z obrębu 7-11-12 o powierzchni 2877 m² na rzecz spadkobierców S. M. oraz zobowiązał ich do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 62.559,00 zł. Starosta W. Z. stwierdził, że zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.), ponieważ cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowych działek nie został zrealizowany.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołań A. K. R. S.A. z siedzibą w W. oraz R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda M. stwierdził, że rozstrzygnięcie swoje organ pierwszej instancji oparł na opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę S. S. z dnia 14 maja 2008 r., z którego wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w strefie ochronnej H. W. oraz na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu (...) czerwca 2006 r. Tymczasem odwołujący się podnoszą, że organ pierwszej instancji błędnie sformułował treść pytania, na które odpowiedzieć miał uprawniony geodeta sporządzający opracowanie określające, która część nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr (...),(...) i (...) z obrębu (...) oraz działka nr (...) z obrębu (...) znajdują się w granicach oznaczonych na załączniku graficznym numerami od 26 do 35 i była przeznaczona do wykonania systemem gospodarczym. Odwołujący się twierdzą, iż tak zakreślona lokalizacja dotyczy nieruchomości położonej około 2500 m od miejsca położenia nieruchomości stanowiącej działki nr (...),(...) i (...) z obrębu (...)oraz działka nr (...) z obrębu (...), a numery od 26 do 35 na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej opisują granice nieruchomości położonej przy ul. C. (aktualnie W.), w sąsiedztwie wysypiska odpadów H. W.. Nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr (...),(...) i (...) z obrębu (...) oraz działka nr (...) z obrębu (...) zlokalizowana jest w granicach oznaczonych literami K, L, M, N, O, Q, P, R, S, T, U, W, K na szkicu nr (...), stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...). Zdaniem odwołujących się, na załączniku graficznym do decyzji (...) o ustaleniu strefy ochronnej z dnia 25 listopada 1971 r., która zwiększyła powierzchnię terenu przeznaczonego na strefę ochronną, oznaczenia numerami od 26 do 35 odnoszą się do nieruchomości położonej w rejonie ulic E. i H..

Wojewoda M. stwierdził, że w związku z istotnymi wątpliwościami w kwestii prawidłowości sformułowania pytania do geodety organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy sporządzona w sprawie opinia geodety stanowi dokument, który może być dowodem w przedmiotowej sprawie. Jest to szczególnie istotne z uwagi na znaczenie ww. opracowania dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda wskazał również, że poza tym zakwestionowane zostały przez odwołujących się ustalenia oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 czerwca 2006 r., a przede wszystkim podniesiono, że zgłoszone przez nich wnioski z dnia 22 października 2007 r. i 19 grudnia 2008 r. o przeprowadzenie oględzin z udziałem wszystkich stron nie zostały uwzględnione, jak również organ nie wskazał przyczyn ich nieuwzględnienia. W tej sytuacji Starosta W. Z powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zapewnić czynny udział wszystkich stron w każdym stadium postępowania, jak również poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym zapewnić udział w dokonywanych oględzinach przedmiotowej nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika wprawdzie, iż pismem z dnia (...) czerwca 2008 r. strony zostały zawiadomione o mających się odbyć oględzinach, jednakże z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru nie można stwierdzić, czy zawiadomienie to było prawidłowe.

Wojewoda Mazowiecki zwrócił także uwagę na fakt, iż Starosta W. Z. nie wskazał, dlaczego niektórym dowodom przedstawionym przez odwołujących się odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ podkreślił, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla rozpatrywanej sprawy, a ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski strony. Wobec tego, że w postępowaniu I instancji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a zatem na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego U. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 28, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 85, art. 107 § 3 i 138 § 2 K.p.a. oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, odrzucenie odwołań A. K.-R. S.A. z siedzibą w W. oraz R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i uznanie decyzji Starosty W. Z. za ostateczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Wojewoda M. nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy; nie wykazał też, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego – czyli, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, twierdząc, że braki postępowania dowodowego doprowadziły do wadliwości całego postępowania dowodowego. Sąd tego poglądu nie podzielił. Starosta W. Z. rozstrzygnął sprawę wszczętą wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy. Ponieważ postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, obowiązkiem organu drugiej instancji jest również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej – a nie tylko weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd stwierdził, że z uwagi na zasadę szybkości postępowania administracyjnego, określoną w art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a szczególnie ze względu na konieczność zapobiegania przewlekłości, korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: A. K.-R. S.A. z siedzibą w W. oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - prawidłowo reprezentowane.

W jednobrzmiących skargach kasacyjnych obie skarżące Spółki zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez sprzeczne z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przyjęcie, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi U. G. na decyzję Wojewody M. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, w której braki w postępowaniu przed organem pierwszej instancji były tego rodzaju, że uzupełnienie ich na etapie postępowania drugoinstancyjnego wymagałoby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie i od nowa, a ich sanowanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o łączne rozpoznanie skarg kasacyjnych obu Spółek.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że wbrew temu, co przyjął Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji przeprowadzone było z takim naruszeniem norm prawa procesowego, że nie jest możliwe sanowanie tych naruszeń przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy stosownie do art. 136 K.p.a. może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W przedmiotowej sprawie wątpliwa lokalizacja działek i niepełne omówienie materiału dowodowego, brak prawidłowego omówienia oceny dowodów i wskazania przyczyn nieuwzględnienia dowodów zaprezentowanych przez odwołujących się uczestników postępowania wymagałyby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Istniały zatem podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Usunięcie wątpliwości co do lokalizacji przedmiotu rozstrzygnięcia, czy też dokonanie właściwej oceny dowodów odnoszących się do zakresu i etapowości tworzenia strefy izolacyjnej H. W. oraz gospodarstwa leśnego tej H. powoduje, że wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę M. było trafne i nie naruszało art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też nie zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi U. G. i wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne U. G. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione przez obie skarżące Spółki nie mogły być uwzględnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183.

Jednak przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym do zbadania, czy nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot.

Należy bowiem wskazać, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. Rozważając z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej zagadnienie prawne, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących interesu prawnego (przymiotu strony) podmiotu wnoszącego skargę, Skład Siedmiu Sędziów NSA podkreślił, że sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem odwoławczym sformalizowanym. Z tego względu, z uwagi na szczegółowe uregulowania ustawowe w tym zakresie, trzeba mieć na uwadze, iż aby powstał skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji musi dojść do spełnienia pięciu warunków przewidzianych w ustawie (P.p.s.a.): skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną do tego osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 176 w zw. z art. 174) oraz musi być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie zgodnie z art. 178 P.p.s.a.

Wyjątek od tego stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie; uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot będący stroną wiąże się bowiem z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego" oznacza zaś, że będący przedmiotem zaskarżenia do sądu akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego, a nie interesu faktycznego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale może mieć także swoje źródło w przepisach ustrojowych, jak również w przepisach proceduralnych.

Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony.

Oceniając w tych kategoriach uprawnienie obu podmiotów, tj. A. K.-R. S.A. oraz C. Sp. z o.o. do wniesienia skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek wskazujących na istnienie u obu tych podmiotów interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że zarówno A. K.-R. S.A. jak i R. Sp. z o.o. będąca poprzednikiem prawnym C. Sp. z o.o. nie posiadały statusu stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody M. z dnia (...) października 2009 r. nr (...).

Cechą szczególną interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której konstruowany jest interes prawny tego podmiotu. O interesie prawnym można mówić wówczas, kiedy sytuacja prawna danego podmiotu wynika wprost z treści normy prawnej. Drugą cechą szczególną interesu prawnego jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi istnieć w dacie stosowania danej normy prawa materialnego; nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95 z glosą Zimmermana, OSP 1997/4/83).

Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego wynika, że A. K.-R. S. A. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie brała udziału od jego wszczęcia w 1991 roku aż do roku 2007. Na tym etapie postępowania Agencja wprawdzie podawała (pismo z dnia 13 listopada 1996 r.), że jest następcą prawnym H. W., która posiadała przedmiotowe działki w zarządzie i z dniem 5 grudnia 1990 r., na mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nabyła z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego tych działek, a wniosek w tej sprawie znajduje się w Urzędzie Wojewódzkim. Jednak w piśmie z dnia (...) lutego 2002 r. Agencja poinformowała Starostwo Powiatu W. o skomunalizowaniu działek nr (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...) i nr (...) z obrębu (...) na rzecz Gminy W. B. i o tym, że Gmina pismami z (...) sierpnia 2000 r. oraz z (...) marca 2001 r. odmówiła wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego tych gruntów. W aktach sprawy znajduje się ponadto dokumentacja korespondencji Starosty W. Z. i Urzędu m. st. Warszawy w kwestii posiadania przez H. W. - poprzednika prawnego A. K. –R. S. A. - tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W piśmie z dnia (...) grudnia 2007 r. Urząd m. st. Warszawy poinformował, że w archiwum Urzędu w Dzielnicy B. nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego fakt przekazania H. W. w użytkowanie działek nr (...),(...) i (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...) i nr (...), nr (...), nr (...) oraz nr (...) z obrębu (...) i że należy przypuszczać, że H. W. dysponowała tą nieruchomością tylko na podstawie decyzji lokalizacyjnych.

W dniu (...) września 2007 r. Starosta W. Z. zwrócił się z do A. K.-R. S.A. z pismem zawierającym pytanie, czy Agencja jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej przekazania pracownikom b. H.W. działek nr nr: (...),(...) i (...) z obrębu (...), dz nr (...) z obr (...)i działek nr nr: (...),(...),(...) i (...) z Obr (...). W odpowiedzi na pismo Starosty wpłynęły wnioski A. K.-R. S. A. i R. Sp. z o.o. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu nieruchomości.

A.K.-R. S. A. wnosiła o wydanie odmownej decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Spółka R. w swoim wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym powoływała się na zawartą w dniu (...) sierpnia 2005 r. przez A. K.-R. S. A. z firmą L. Sp A umowę przedwstępną przeniesienia praw do nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu, na mocy której nastąpiło przeniesienie samoistnego posiadania części przedmiotowej nieruchomości oraz na umowę przelewu praw do zawarcia umowy przedwstępnej przeniesienia praw do nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu na rzecz R. Sp. z o.o., ze skutkiem przeniesienia także posiadania samoistnego nieruchomości na rzecz Spółki R.. We wniosku pełnomocnik tej Spółki wskazywał przy tym na przepis art. 91 K.c., który - zdaniem pełnomocnika - stanowi źródło interesu prawnego Spółki R. w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Postanowieniami z dnia 22 i 23 listopada 2007 r. Starosta W. Z. dopuścił obie Spółki do udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości w charakterze stron, pomimo iż nie był pozbawiony wątpliwości co do posiadania interesu prawnego przez dopuszczone do postępowania podmioty, ponieważ pismem z dnia (...) stycznia 2008 r. zwrócił się do A. K.-R. S. A. o udzielenie informacji, czy toczy się nadal postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, jak to wynikałoby z pisma Ministerstwa Skarbu Państwa do Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) kwietnia 2003 r., iż Zarząd A. złożył do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy wniosek o stwierdzenie zasiedzenia 15-tu nieruchomości, a jeśli tak, to w jakim stadium się ono znajduje i pod jaką sygnaturą jest prowadzone, a jeśli postępowanie zostało zakończone, to jakie zapadło rozstrzygnięcie sądu. Akta sprawy nie zawierają odpowiedzi na zadane pytania.

W takim stanie rzeczy nie ma podstaw do przyjęcia, że udział w postępowaniu administracyjnym A. K.-R. S. A. i R. Sp. z o.o. znajdował oparcie w ich interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których dla podmiotów tych wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania.

Źródłem interesu prawnego R. Sp. z o. o. nie mógł być w szczególności wskazany przez Spółkę art. 91 K.c. Ochrona uprawnionego warunkowo, o jakiej mowa w tym przepisie, odnosi się do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do zachowania uprawnienia. Z treści umów, na które powoływała się Spółka R., nie wynikają dla Spółki żadne prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Ochrona wynikająca z art. 91 K.c. mogła zatem dotyczyć wyłącznie zachowania przez Spółkę uprawnienia do żądania zawarcia przyrzeczonej umowy warunkowej oraz do ochrony posesoryjnej, o ile przedmiotowe działki pozostawały nadal w posiadaniu Spółki. Przepis art. 91 K.c. nie kreował więc po stronie R. Sp. z o. o. interesu prawnego uzasadniającego traktowanie tej Spółki jako strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Ochrona uprawnień z tytułu przejęcia roszczenia o zawarcie przeniesienia praw do nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu oraz przejęcia samoistnego posiadania nieruchomości nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi.

Określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ administracji, wskutek błędnej oceny w kwestii istnienia interesu prawnego, dopuścił go do postępowania administracyjnego, a wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił ten podmiot o terminie rozprawy, a następnie doręczył odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd pierwszej, czy drugiej instancji.

Jak wskazano wcześniej, nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1836/07, Lex nr 478290).

Powyższe ustalenia przesądzają o braku uprawnienia zarówno A. K.-R. S. A. jak i R. Sp. z o.o., a obecnie C. Sp. z o.o. jako jej następcy prawnego, do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/09.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.