Wyrok z dnia 2011-02-08 sygn. I OSK 1750/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 259/10 w sprawie ze skargi K.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 259/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi K.Z. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego (punkt 1 sentencji wyroku) i określił, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu (punkt 2 sentencji wyroku).

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., zmienił decyzję własną z dnia [...] 2008 r., nr [...] i przyznał R.Z. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż wniosek dotyczący przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego zawierał komplet wymaganych dokumentów i zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uprawniające do otrzymania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, a wysokość świadczenia ustalono na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903).

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosła K.Z.

Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie K.Z. nie może zostać rozpatrzone, albowiem decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...], nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, iż doręczenie decyzji nastąpiło z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej określonych w art. 40 § 1 i art. 43 k.p.a.

Przytaczając treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego pomimo jej wydania lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Następnie organ wskazał na przepis art. 40 § 1 k.p.a. zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei art. 42 § 1 k.p.a. nakazuje doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. Jest to doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera przesyłkę osobiście. Doręczenie może nastąpić także w formie doręczenia zastępczego za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ wskazał, iż doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem. Wydanie decyzji wiąże stronę i organ od daty doręczenia. Od daty tej biegną również terminy procesowe i materialne. Zatem, aby doręczenie miało skutek prawny, jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] 2009r., nie została doręczona adresatowi zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem skierowana do K.Z., nie została przez nią odebrana osobiście, lecz przez trzynastoletnią córkę adresatki A.Z. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, skoro K.Z. nie odebrała decyzji organu I instancji osobiście, ani nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 k.p.a., nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Zdaniem organu, dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Doręczenie decyzji organu I instancji jest więc wadliwe, co ma skutek taki, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym brak jest przedmiotu odwołania.

Na powyższe postanowienie, w dniu [...] marca 2010 r. (data stempla pocztowego) K.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w treści której domagała się wypłaty zaległego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przyznanego jej na syna R.Z. wraz z odsetkami, podając, iż "wypłata tego świadczenia została bezprawnie wstrzymana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K.".

Przedmiotowa skarga, na mocy zarządzenia z dnia 4 marca 2010 r. została jeszcze tego samego dnia przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., celem nadania biegu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca wniosła skargę z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął w dniu 6 marca 2010 r. Wyjaśnił, iż skarga wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 10 marca 2010 r., a więc z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki błędnie wpisano numer zaskarżonego postanowienia. Przesyłka kierowana do K.Z. zawierała bowiem dwa postanowienia z dnia [...] 2009 r. Nr [...] oraz Nr [...], natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odnotowano, iż dotyczy ona postanowień Nr [...] oraz Nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi adresata zgodnie z art. 43 k.p.a., bowiem zostało doręczone czternastoletniej A.Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2009 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] 2009 r., Nr [...], o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 80 zł miesięcznie. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zatem art. 54 § 1 p.p.s.a, ustanawia wymóg wniesienia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, to skargę należy uznać za wniesioną skutecznie w momencie jej bezpośredniego złożenia bądź nadania do organu właściwego, a więc w przedmiotowej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej, wyrażona w przywołanym przepisie oznacza bowiem, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd albo organ pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Stanowisko prezentowane przez judykaturę w tym zakresie, w ocenie Sądu, jest jednolite. Na poparcie swojego twierdzenia Sąd przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. postanowienie z dnia 19 listopada 2008 r., I FSK 1668/08 i z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1489/07.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podziela stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, iż datą wniesienia skargi skierowanej bezpośrednio do sądu administracyjnego jest dzień wpływu tej skargi (przekazanej przez sąd) do właściwego organu. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie nieprawidłowe skierowanie skargi bezpośrednio do Sądu skutkowało przyjęciem, iż faktyczną datą wniesienia skargi do Sądu jest data przekazania jej do organu, czyli dzień 4 marca 2010 r. Z zestawienia daty doręczenia zaskarżonego postanowienia i daty nadania skargi przez Sąd do organu bezsprzecznie wynika, że skarga nie została wniesiona z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. Skarga K.Z. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 4 marca 2010 r. i po jej zarejestrowaniu w dzienniku korespondencji ogólnej została w tym samym dniu nadana w placówce pocztowej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i tam odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w dniu 10 marca 2010 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd zauważył, że podstawę jego wydania stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro K.Z. nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 k.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Organ wskazał również, iż dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Powyższego stanowiska organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podzielił.

Dokonując rozważań natury ogólnej Sąd przytoczył przepis art. 40 § 1 k.p.a. i wskazał, że doręczenie pism osobom fizycznym winno nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy. Jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z art. 43 k.p.a. W razie chwilowej nieobecności adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma, doręczenie jest skuteczne, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych w treści tego przepisu osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Sąd podniósł również, że można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści tego przepisu wynika wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 ustawy Kodeks cywilny. Wskazano również, że decyzja administracyjna jaką z całą pewnością jest decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] 2009 r., to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, zatem musi być doręczony stronom.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. W świetle powyższego zaakcentowano, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Zatem za całkowicie zrozumiałe uznać należy, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Tak, więc w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 k.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. Jednakże podkreślić trzeba, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Doręczenie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K., w dniu 10 lipca 2009 r. córce skarżącej nie miało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. W dacie odebrania decyzji skarżąca sporządziła odwołanie i nadała je listem poleconym w dniu 17 lipca 2009 r. W treści odwołania skarżąca wskazuje na numer decyzji organu pierwszej instancji i polemizuje z jej rozstrzygnięciem. Należy w takim wypadku przyjąć, zdaniem Sądu I instancji, że skarżąca zapoznała się z treścią adresowanej na jej nazwisko korespondencji. Zatem odebranie pisma przez osobę małoletnią i przekazanie go adresatowi Sąd w przedmiotowej sprawie uznał za doręczenie skuteczne. Dlatego też, w ocenie Sądu, twierdzenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji bowiem, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. Dlatego też przepis art. 134 k.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Wadliwego doręczenia decyzji nie można w każdym przypadku traktować jako nieważnego i bezskutecznego.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie jako mające wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. Natomiast rozstrzygniecie w pkt 2 sentencji oparto na dyspozycji art. 152 p.p.s.a. Sąd dodał również, że wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, albowiem decyzja organu pierwszej instancji - pomimo "wadliwego doręczenia" jej stronie, ze względu na fakt, iż strona zapoznała się z jej treścią i w terminie wniosła odwołanie (obarczone wadliwością doręczenie aktu administracyjnego nie spowodowało dla strony ujemnych skutków), weszła do obrotu prawnego. Na skutek naruszenia wskazanego powyżej przepisu postępowania doszło do nieuzasadnionego uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że w sprawie nie doręczono decyzji skarżącej i przez to decyzja ta nie weszła do obrotu, nie zawsze jest bezskuteczne, nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezskutecznością doręczenia, albowiem decyzję organu pierwszej instancji odebrała osoba małoletnia. Powyższy pogląd o bezskuteczności doręczenia korespondencji do rąk osoby małoletniej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, z powyższego należy wywieść wniosek, iż doręczenie pisma osobie małoletniej każdorazowo będzie obarczone wadą i jako takie w świetle art. 43 k.p.a. winno być oceniane jako nieskuteczne w kontekście wejścia decyzji do obrotu prawnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zgodnie z którym w przypadku naruszenia zasady określonej w art. 43 k.p.a., a odnoszącej się do doręczenia pisma osobie pełnoletniej, skuteczność doręczenia aktu administracyjnego może być dodatkowo poddana ocenie i warunkowana takimi okoliczności jak fakt zapoznania się przez stronę z treścią decyzji czy złożenia przez nią w terminie środka zaskarżenia. Zdaniem organu przepisy k.p.a. w tym zakresie zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie wymagają interpretacji, w szczególności zaś takiej, która prowadziłaby do formułowania pozaustawowych przesłanek skuteczności doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym mieć na względzie, iż doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem. Wydanie decyzji wiąże stronę i organ od daty jej doręczenia. Od daty tej biegną również terminy procesowe i materialne. Aby zatem doręczenie miało skutek prawny, jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom k.p.a. Tym samym niedopuszczalne jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjmowanie, iż decyzja została doręczona, gdy w istocie czynność ta nie została przeprowadzona w myśl art. 43 k.p.a. Natomiast fakt zapoznania się przez stronę z treścią decyzji i terminowe wniesienie odwołania, z punktu widzenia oceny skuteczności doręczenia decyzji, stanowią - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. - okoliczności prawnie obojętne. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż uznanie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prowadziłby nie tylko do oceny skuteczności doręczenia decyzji w oparciu o przesłanki nieprzewidziane przepisami prawa, ale również do niczym nieuzasadnionego różnicowania tej oceny w zależności od konkretnej sytuacji strony w toku instancji.

Powyższe argumenty, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przemawiają za zasadnością wniesionego środka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w sytuacji wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego podjęte zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a.

Takie niewątpliwie prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego zaś wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku albowiem jej zarzut pozostaje nieusprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie".

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu. Jednocześnie podkreślić należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną (wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt FSK 852/05, wyd. elektr. LEX 2009).

Zatem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tychże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt I FSK 1412/06 System Informacji Prawniczej LEX - LEX nr 307509). Wniosek taki w pełni zresztą potwierdza teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., w której zauważono, że "nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu" (System Informacji Prawniczej LEX - LEX nr 187531).

W niniejszej sprawie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z obowiązku tego jednak się nie wywiązało, albowiem wskazało jako podstawę skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez powiązania go z odpowiednim zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, które doprowadziły do zastosowania w/w normy prawa procesowego. Tak więc już z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jednakże niezależnie od wskazanej wadliwości wniesionej skargi kasacyjnej, podkreślić należy co już wyżej zasygnalizowano, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu stąd też nawet przy prawidłowo sformułowanych zarzutach kasacji nie mogłaby ona odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wadliwie zastosowało w okolicznościach tej sprawy przepis art. 134 k.p.a., stąd też prawidłowo zaskarżonym wyrokiem wyeliminowano takie rozstrzygnięcie z obrotu prawnego.

Odnosząc to do niespornym okoliczności sprawy wyjaśnić należy, iż w doktrynie wyróżnia się ze względów podmiotowych dwa rodzaje doręczania pism, a mianowicie doręczenie właściwe oraz zastępcze.

Doręczanie pism w trybie określonym w art. 42 k.p.a., z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający.

Taki charakter uzupełniający ma doręczenie zastępcze, które normuje przepis art. 43 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi..."

Doręczenie takie, aby było skuteczne, musi być dokonane z zachowaniem kilku przesłanek wynikających z treści przepisu. Po pierwsze, adresat w mieszkaniu przebywa, a tylko jest nieobecny w chwili doręczania pisma. Po wtóre, pismo przyjmują za pokwitowaniem osoby wymienione w przepisie z zachowaniem kolejności w nim przewidzianej, a więc dorosły domownik, dorosły sąsiad, dozorca domu osobiście. Po trzecie, osoba odbierająca pismo zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi osobiście.

Pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletni, użytym w art. 10 § 1 k.c. (por. post. NSA z dnia 3 grudnia 1993 r. SA/Po 1931/93 ONSA 1995 Nr 2, poz. 53). W myśl art. 10 § 1 k.c. "Pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście".

To, że decyzję organu pierwszej instancji odebrała w tej sprawie niepełnoletnia córka strony, która następnie jej przekazała to pismo nie stanowi okoliczności budzących jakichkolwiek wątpliwości. W takiej sytuacji zastępcze doręczenie decyzji (art. 43 k.p.a.) co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji nie może być uznane za doręczenie prawidłowe, jeżeli przedmiotowe doręczenie dokonane zostało do rąk małoletniego dziecka adresata decyzji, a adresat kwestionuje prawidłowość takiego doręczenia. Takie nieprawidłowe doręczenie decyzji wywołuje ten skutek, że czternastodniowy termin wniesienia odwołania biegnie od daty zapoznania się z treścią decyzji przez jej adresatów (por. Wyrok NSA z 9 lutego 1994 r. IV SA 515/93).

W rozpoznawanej sprawie nie można bowiem z faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji 13-letniej córce strony, która jej następnie przekazała tę korespondencję, a doręczenie to nie jest w żaden sposób kwestionowane przez podmiot do którego było kierowane, wywodzić negatywnych skutków dla tej strony w postaci przyjęcia poglądu, iż w tej sprawie decyzja z dnia [...] 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, że jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem art. 40 i 43 k.p.a. Przede wszystkim jeżeli było takie naruszenie to nie mogło ono w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Poza tym w sposób jednoznacznie prawidłowy podkreślono w zaskarżonym wyroku, że w sprawie decyzja organu pierwszej instancji mimo doręczenia jej córce strony nie miała ujemnych skutków dla tej strony, gdyż w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Treść odwołania jednoznacznie wskazuje, że strona odniosła się w złożonym środku zaskarżenia do przekazanej jej przez córkę decyzji pierwszoinstancyjnej, to zaś powoduje, że zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, iż strona zapoznała się z treścią adresowanej do niej korespondencji. Dlatego też prawidłowo uznano, iż doręczenie decyzji z dnia [...] 2009 r. kierowanej do K.Z. osobie małoletniej i przekazanie go adresatowi należy w przedmiotowej sprawie uznać za doręczenie skuteczne, albowiem pismo to niewątpliwie dotarło do adresata. Powyższe stanowisko wynika także z utrwalonych poglądów w judykaturze – podobnie B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183) jak i z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 995/09 publikowane w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego https://cbois.nsa.gov.pl.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.