Wyrok z dnia 2011-02-17 sygn. II SA/Ke 14/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy przyznania D. Z. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej – powódź – pierwsza i druga fala powodziowa do 6.000 zł z przeznaczeniem na zabezpieczenie bieżących potrzeb (odzież, żywność, niezbędne przedmioty użytku domowego).

Organ drugiej instancji ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 19.07.2010r. D. Z. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S., dalej OPS w S., z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej z tytułu poniesionych strat podczas pierwszej i drugiej fali powodziowej. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego organ wskazał, że D. Z. została ujęta jako wspólnie gospodarujący członek rodziny H. Z. (matki strony), która otrzymała pomoc z tytułu pierwszej i drugiej fali powodziowej w kwocie 5.000zł i 6.000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji D. Z. zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego będące wynikiem nierzetelnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zdaniem strony, organ tendencyjnie przedstawił jej sytuację materialną podkreślając brak własnych dochodów, gdy tymczasem posiada ona własne dochody umożliwiające życie na własny koszt. Pracuje bowiem w charakterze przewodnika turystycznego i konsultantki kosmetycznej, zaś rodzice nie dzielą się z nią emeryturą. Podkreśliła również, że do wystąpienia powodzi zajmowała wydzieloną część mieszkania, dysponuje własnym wyposażeniem do pracy i sprzętem gospodarczym.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ przytoczył brzmienie art. 40 ust. 1,2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, że zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego. Zasady przyznawania pomocy powodzianom w postaci zasiłków celowych w kwotach do 6.000 zł opracowane zostały przez gminy na podstawie wytycznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2010r. Organ wskazał, że z tego rodzaju pomocy dwukrotnie skorzystała matka D. Z. H. Z., otrzymując najpierw zasiłek celowy w kwocie 5.000 zł, a po wystąpieniu drugiej fali powodziowej w kwocie 6.000 zł. W obu przypadkach D. Z. była ujęta jako członek trzyosobowej rodziny H. Z.

Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, tzn. D. Z. wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoimi rodzicami. Przy wykładni pojęcia gospodarowanie, z uwagi na brak legalnej definicji, organ odwoławczy posłużył się znaczeniem podanym w Wielkim Słowniku Poprawnej Polszczyzny PWN, zgodnie z którym "gospodarować" to "dysponować czymś; zarządzać czymś". W ocenie organu D. Z., jako córka H. i D. Z., zamieszkuje wspólnie z nimi, korzysta ze wspólnej kuchni i łazienki, partycypuje w części kosztów związanych z utrzymaniem domu, gdyż pracując na podstawie umowy o dzieło posiada własne dochody. O wspólnym gospodarowaniu, poza wspólnym zamieszkiwaniem, świadczy także więź pomiędzy wskazanymi osobami. Organ podkreślił konieczność wzajemnej pomocy z uwagi na stan zdrowia rodziców D. Z..

Kolegium zwróciło uwagę na fakt zamieszkiwania przez D. Z. z rodzicami na piętrze domu jednorodzinnego w 3 pokojach z kuchnią. Dom ten stanowi współwłasność H. Z. i jej siostry J. M.. W części zamieszkiwanej przez rodzinę H. Z. można wnioskować, że nie ma odrębnych liczników prądu, instalacji doprowadzających i odprowadzających wodę dla D. Z. i osobno dla rodziców. Wnioskodawczyni i jej rodzice nie stanowią zatem odrębnych zarządzających podmiotów, co umożliwiłoby uznanie D. Z. za osobę samotnie gospodarującą. Podniesiony w odwołaniu argument niekorzystania ze wspólnej kuchni nie może w ocenie organu stanowić podstawy do przyjęcia, że wnioskodawczyni prowadzi odrębne gospodarstwo, tym bardziej iż H. Z. uwzględniła ją w składzie swojej rodziny kiedy otrzymywała pomoc celową na zabezpieczenie podstawowych bieżących potrzeb, w wysokości 5.000 i 6.000 zł.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. Z. zarzuciła rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie prawa polegające na przyjęciu, iż skorzystała już z pomocy udzielonej powodzianom, albowiem taką pomoc przyznano jej rodzicom. W uzasadnieniu podniosła, iż organ II instancji nie ustosunkował się do jej argumentacji, z której wynika, że jest osobą samotnie gospodarującą, podtrzymując wcześniejsze stanowisko co do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie skarżącej, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bez jej udziału, z pominięciem składanych przez nią wyjaśnień oznacza niedochowanie przez organy należytej staranności i dyskryminację jej osoby. Autorka skargi wskazała, że przypisywanie przesądzającego znaczenia wyjaśnieniom matki, która składała je bezpośrednio po powodzi będąc w szoku, i która nie miała rozeznania odnośnie uprawnień do zasiłku przysługującego jej jako córce, nie uzasadnia odmowy przyznania tego świadczenia.

Nadto D. Z. zarzuciła organom naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa nadmieniając, iż zasiłek z tytułu powodzi wielokrotnie przyznawano innym osobom znajdującym się w sytuacji dokładnie takiej jak ona. Podkreśliła utratę dorobku całego swojego życia, w tym dotychczasowych źródeł dochodu w postaci działki warzywnej, odzieży, sprzętu do pracy, budowanego domu, w którym nie zdążyła zamieszkać. Podniosła, że dom rodzinny do chwili obecnej nie nadaje się do zamieszkania, w związku z czym ponosi dodatkowe koszty utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.).

W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepis § 1 art. 77 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, w tym klęski żywiołowej lub ekologicznej. Osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu art. 6 pkt 10 cyt. ustawy oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Rodziną zgodnie z pkt 14 powołanego przepisu są osoby spokrewnione lub niespokrewnione, które pozostają w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują.

Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, brak elementu wspólnego gospodarowania oznacza, że mieszkające razem osoby nie stanowią rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r., sygn. I SA 1995/97).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennego postrzegania sytuacji życiowej skarżącej. D. Z. utrzymuje, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, podczas gdy zdaniem organów prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i jako członek tej rodziny już została objęta pomocą dla poszkodowanych w wyniku powodzi. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie, albowiem z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że pomoc może być przyznana osobie albo rodzinie, a zatem ustalenie, że dana osoba jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, wyklucza uznanie jej za osobę, której również przysługuje odrębna pomoc.

Kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy D. Z. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organy przyjmując, że skarżąca takiego gospodarstwa nie prowadzi wzięły pod uwagę fakt wspólnego zamieszkiwania, a także oświadczenia matki skarżącej, która ubiegając się o pomoc dla poszkodowanych w wyniku powodzi uwzględniła ją w swoim wniosku jako członka rodziny. Ponadto o wspólnym gospodarowaniu z rodzicami miało wg organu świadczyć partycypowanie przez skarżącą w kosztach utrzymania domu, korzystanie z tej samej kuchni, łazienki, brak oddzielnych liczników prądu, instalacji doprowadzających i odprowadzających wodę.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego. Oczywistym jest bowiem, że D. Z. jako osoba pełnoletnia i dysponująca własnym dochodem, może nawet mieszkając z rodzicami prowadzić odrębne od nich gospodarstwo domowe. O tym jak funkcjonują w rodzinie pełnoletnie dzieci decyduje przede wszystkim wola rodziców i pełnoletnich dzieci. Skoro skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania podnosiła, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, rzeczą organów było dokładne zbadanie tej okoliczności. Tymczasem kluczowym argumentem organów uzasadniającym twierdzenie o wspólnym gospodarowaniu skarżącej i jej rodziców były oświadczenia jej matki złożone w innym postępowaniu. Nie zwalniało to jednak organu, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, od obowiązku przeprowadzenia w tej kwestii postępowania wyjaśniającego.

Jak wyżej wskazano sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie uprawnia do zaliczenia konkretnej osoby w poczet członków danej rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Do tego potrzebny jest element wspólnego gospodarowania. Korzystanie z tej samej kuchni i łazienki łączy się w sposób oczywisty z faktem wspólnego zamieszkiwania i jako takie nie może stanowić podstawy do uznania, że osoby korzystające z tych pomieszczeń wspólnie gospodarują. Również partycypowanie w kosztach utrzymania mieszkania, czy też brak oddzielnych liczników prądu nie przesądza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa. Idąc tokiem rozumowania organu rodzina złożona z rodziców i dzieci mieszkająca razem z dziadkami, mająca swoje dochody, nie powinna zostać uznana za odrębne gospodarstwo domowe tylko dlatego, że wspólnie opłacają rachunki za prąd, gaz, wodę i korzystają z jednej kuchni czy łazienki.

W ocenie Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie uprawnia do wysnucia wniosku, jakoby D. Z. prowadziła wspólne z rodzicami gospodarstwo domowe. Podniesione przez organ okoliczności w świetle przedstawionych wyżej wywodów takiej tezy nie uzasadniają. Skarżąca jest osobą pełnoletnią, zajmuje dwa pokoje, dzieląc z rodzicami kuchnię i łazienkę, posiada własne dochody, w zniszczonych przez powódź pomieszczeniach znajdowało się wyposażenie potrzebne jej do pracy, sprzęt gospodarstwa domowego, rzeczy osobiste. Organy nie badały i nie oceniły czy wyżej wymienione okoliczności mogą świadczyć o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy D. Z. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej i czy w związku z tym istnieją w świetle art. 40 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, przesłanki uzasadniające przyznanie jej pomocy z tytułu powodzi.

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 sierpnia 2010r.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.