Wyrok z dnia 2011-02-24 sygn. II OSK 510/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "K" z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 755/09 w sprawie ze skargi "K" z siedzibą w A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wydania zezwolenia za nabycie nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "K" z siedzibą w A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Spółka "K" z siedzibą w A. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych (oznaczonych działek) położonych w miejscowości W., o łącznej pow. 16, 9917 ha będących własnością osób fizycznych oraz Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw w sprawie zezwolenia na nabycie działek wskazanych we wniosku. Organ wskazał, że dla wnioskowanych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z danych wynikających z ewidencji gruntów działki te stanowią grunty orne, łąki trwałe, lasy oraz rowy. Skarżąca planuje budowę centrum logistycznego, co oznacza, że cel nabycia gruntów jest sprzeczny z ich rolniczym przeznaczeniem. Ponadto w ocenie organu brak jest więzi łączących skarżącą z Polską, ponieważ Spółka nie prowadziła ani nie prowadzi na terytorium Polski żadnej działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. wskazując, że zostało ono wydane z naruszenie prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ zarówno postanowienie z dnia [...] września 2006 r., jak i postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. zostały podpisane w imieniu organu przez tę samą osobę – Sekretarza Stanu H. K.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Organ wskazał, że jakkolwiek dla przedmiotowych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki te obejmują grunty orne, łąki trwałe, lasy oraz rowy. Skarżąca planuje budowę centrum logistycznego, a zatem cel nabycia tych nieruchomości jest całkowicie sprzeczny z ich rolniczym przeznaczeniem. Skoro grunt ma charakter rolny to powinien być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Stosownie do art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Zgodnie z przepisami tej ustawy preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, na której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Skarżąca nie spełnia tych warunków, zatem nabycie przez nią gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Natomiast ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości, gdyż nie są wiążące, z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że z rejestru gruntów wynika, iż działki, objęte wnioskiem o wyrażenie zgodny na nabycie nieruchomości, mają charakter rolniczy (grunty orne, łąki trwałe, lasy i rowy), a zatem powinny być wykorzystane rolniczo. Natomiast skarżąca zamierza prowadzić działalność gospodarczą, nie będącą działalnością rolniczą, a polegającą na budowie centrum logistycznego. Tym samym skarżąca nie zapewni prowadzenia gospodarki rolnej na nieruchomościach wskazanych we wniosku o zezwolenie na nabycie. Bez wpływu na ocenę rolnego charakteru gruntów pozostaje przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości rolnej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i z tego względu nie zmienia przeznaczenie nieruchomości, a w konsekwencji nie mam mocy wiążącej dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanych terenów zasadnicze znaczenie ma charakter gruntu określony w ewidencji gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłaszając sprzeciw działał w granicach administracyjnego uznania, kierując się preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zachowany został 14 dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Wystąpienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 8 września 2006 r. Rozstrzygnięcie (w formie sprzeciwu) zostało wysłane do strony w dniu 19 września 2006 r., co oznacza, że 14-dniowy termin został zachowany. Bez znaczenia dla zachowania tego wymogu pozostaje termin rozparzenia środków odwoławczych wniesionych przez stronę od postanowienia w przedmiocie sprzeciwu.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.), art. 9 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6, 7, 11, 12 oraz 35 § 3 k.p.a. Przede wszystkim skarżąca podniosła, że zgłoszenie sprzeciwu nastąpiło z naruszeniem 14-dniowego terminu, co skutkuje uznaniem, że zgłoszenie sprzeciwu było nieskuteczne. Dodatkowo, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po uchyleniu postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. naruszył miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto skarżąca upatruje naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek przyjęcia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywiera żadnego wpływu na planowaną zmianę przeznaczenie gruntów. Zdaniem skarżącej wadliwe jest przyjęcie przez Sąd, że wiążące prawnie pozostają postanowienia dotyczące przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. Sąd pominął to, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności jakie jest przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakie jest planowane przeznaczenie nieruchomości przez gminę, w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na rozwój gminy, wzrost zatrudnienia i zwiększenie atrakcyjności gminy. Nieuzasadnione jest także przyjęcie, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych w oparciu o przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest podmiot będący rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Nie zostało również wykazane, że planowana inwestycja jest sprzeczna z interesem rolnictwa, ani na czym polega pogorszenie interesu rolnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy uznać, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 14-dniowego ustawowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu w sprawie nabycia nieruchomości, które, zdaniem skarżącej, powinno skutkować uznaniem tego sprzeciwu za bezskuteczny. Wywody skarżącej sprowadzają się do tego, że dla zachowania 14-dniowego terminu konieczne jest, aby postanowienie w przedmiocie sprzeciwu stało się ostateczne w tym terminie. Z taką wykładnią art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie sposób się zgodzić.

Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest możliwe w przypadku, gdy sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych również minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Stosownie do art. 1 ust. 1 a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców sprzeciw jest wyrażany, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Początkiem terminu określonego, w art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest zatem doręczenie wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Termin ten zostaje zachowany, gdy w ciągu 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrazi sprzeciw na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w drodze postanowienia. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wyrażenia sprzeciwu. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że dla zachowania terminu do "wyrażenia sprzeciwu" konieczne jest wydanie ostatecznego postanowienia o odmowie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Takiego wymogu ostateczności postanowienia nie nakłada art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przyjęcie takiej wykładni art. 1 ust. 1a powołanej ustawy, że dla uznania, iż został zachowany 14-dniowego termin na wyrażenie sprzeciwu wymagane jest, aby postanowienie w przedmiocie sprzeciwu stało się ostateczne w tym terminie, prowadziłoby do sytuacji, że organ nie mógłby skuteczne wnieść sprzeciwu, gdy strona wniosłaby środek odwoławczy. Tym samym nie można przyjąć, że skuteczność prawna wyrażenia sprzeciwu jest uzależniona od tego, czy postanowienie w tym przedmiocie stanie się ostateczne w terminie 14 dni od dnia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Późniejsze postępowanie odwoławcze, czy sądowoadministracyjne nie ma wpływu na zachowanie 14-dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. należy wskazać, że samo naruszenie terminów załatwienia sprawy określonych w tym przepisie, nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia, nawet gdy postępowanie, tak jak w tej sprawie, prowadzone było wyjątkowo przewlekłe. W rozpoznawanej sprawie naruszenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. w toku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie można również uznać za zasadne podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 9 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej działki objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości nie stanowią w istocie gruntów rolnych. Takie stanowisko skarżąca uzasadnia tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie tych gruntów jako rolne utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., a obecnie sposób przeznaczenia gruntów w gminie określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium przewiduje zmianę przeznaczenia gruntów, wskazanych we wniosku o zezwolenie na nabycie, z gruntów rolnych na grunty przeznaczone na usługi i logistykę. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że gruntami rolnymi są, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, czego skarżąca nie kwestionuje, działki objęte wnioskiem figurują w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zatem w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zmieniałby przeznaczenie tych gruntów, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż działki objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią gruntów rolnych. Okoliczność, że studium przewiduje zmianę przeznaczenia tych gruntów na grunty przeznaczone na usługi i logistykę nie może wpływać na odmienną ocenę charakteru tych gruntów, niż przyjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej i wiąże jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 87). W odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, określonych w ewidencji gruntów to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ustalają przeznaczenie konkretnych terenów, na co wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie przede wszystkim w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium.

Kolejne zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. i 11 k.p.a. są chybione. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, że całkowicie bezpodstawne jest ustalenie w oparciu o przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik oraz że nie zostało wykazane, że planowana inwestycja jest sprzeczna z interesem rolnictwa. Jakkolwiek postanowienia art. 1 pkt 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, to kierując się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., Minister powinien uwzględnić interes ogólny i słuszny interes obywatela. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ współdziałający na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy, ale także zakres swoich zadań. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskazują wprost w art. 1a ust. 6, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Oznacza to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta zawiera istotne wskazówki dla definiowania interesu ogólnego (społecznego) przez określenie zasad kształtowania ustroju rolnego państwa, które uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. W okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że za sprzeciwem przemawiają interes rolnictwa, gdyż nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne, a skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej i na działkach stanowiących grunty rolne zamierza wybudować centrum logistyczne, co stoi w jednoznacznej sprzeczności z interesem rolniczym. Nie można również uznać za dowolne, przyjęte przez Ministra i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o sformułowane zasady kształtowania ustroju rolnego stanowisko, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest część nabywanej nieruchomości.

Mając na uwadze, iż prawidłowo ustalono, że działki wskazane we wniosku to nieruchomości rolne oraz że za sprzeciwem przemawia interes rolnictwa, to chybione są wywody skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o działach administracji rządowej. Skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty wywodzi, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy takie jak możliwości produkcji rolnej na działek objętych wnioskiem, wpływ planowanej inwestycji na rozwój gminy, życie mieszkańców oraz wzrost zatrudnienia. Kwestie te nie mają znaczenia prawnego w okolicznościach tej sprawy i tym samym ustalenia w tym zakresie nie mogłyby podważać zasadności rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.