Wyrok z dnia 2011-03-10 sygn. III SA/Lu 435/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego objęcia cudzoziemca Indywidualnym Programem Integracji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania I. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, na podstawie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 2 czerwca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego objęcia I. A. Indywidualnym Programem Integracji,

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji było niezachowanie 60 - dniowego ustawowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy integracyjnej. Decyzja o udzieleniu ochrony uzupełniającej doręczona została stronie w dniu 6 października 2009 r., natomiast stosowny wniosek złożony został w dniu 7 grudnia 2009 r., czyli po upływie terminu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, że termin ten jest terminem materialnoprawnym, jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do objęcia strony pomocą mającą na celu wspieranie procesu integracji. Termin ten nie ulega przywróceniu, a wszczęte postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania I. A. i wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, udziela się - na jego wniosek - pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji, przy czym wniosek złożony powinien być do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez cudzoziemca statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia 10 września 2010 r. o przyznaniu ochrony uzupełniającej została doręczona skarżącemu w dniu 6 października 2009 r. Termin do złożenia wniosku o udzielenie pomocy upłynął zatem w dniu 5 grudnia 2009 r. Natomiast wniosek o udzielenie pomocy w ramach programu integracyjnego dla osób, które uzyskały ochronę uzupełniającą został złożony przez I. A. w dniu 7 grudnia 2009 r. w Starostwie Powiatowym w W., a więc po upływie 60 - dniowego, ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że termin określony w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest terminem prawa materialnego, dlatego też nie podlega on przywróceniu, ani też wydłużeniu przez organy administracji publicznej oraz sądy. Upływ terminu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków jednostki, a w konsekwencji niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku, gdy takie postępowanie zostało już wszczęte i się toczy konieczne jest jego umorzenie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponadto w sytuacji uchybienia terminu materialno-prawnego nie można skorzystać z instytucji przywrócenia terminu procesowego uregulowanej w art. 58 - 60 k.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nawet uznanie, że skarżący uchybił terminowi z art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sposób niezawiniony, nie może być podstawą przywrócenia terminu i merytorycznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji.

I. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podniósł, że niezachowanie terminu do złożenia wniosku o objęcie Indywidualnym Programem Integracji wynikało z błędnego pouczenia go przez urzędnika Ośrodka P. Skarżący wskazał również, iż był przekonany o konieczności dołączenia do wniosku karty stałego pobytu, którą uzyskał w piątek 5 grudnia 2009 r. już po godzinach urzędowania Centrum Pomocy Rodzinie w W.. Ponadto skarżący zarzucił urzędnikom zajmującym się jego sprawą, iż nie poinformowali go o wszystkich przysługujących mu prawach, podczas gdy on nie orientuje się w przepisach prawa polskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że na mocy decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 10 września 2009 r. I. A. uzyskał ochronę uzupełniającą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została mu doręczona w dniu 6 października 2009 r.

Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji. Pomocy tej udziela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania cudzoziemca (ust.2).

Zgodnie z art. 91 ust. 3 pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej.

Jest poza sporem, że I. A. złożył wniosek o udzielenie mu pomocy w dniu 7 grudnia 2009 r., a więc po upływie 60 dni od doręczenia mu decyzji o przyznaniu ochrony uzupełniającej.

Ustawa o pomocy społecznej nie określa charakteru terminu do złożenia wniosku o udzielenie pomocy na integrację, ani sposobu jego obliczania.

W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się terminy materialne oraz terminy procesowe. Jak wskazuje Barbara Adamiak w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 264 - 265) terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu.

Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Podkreśla się jednak, że w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko pośrednio może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki.

W oparciu o powyższe kryteria przyjąć należy, że termin określony w art. 91 ust. 3 ustawy jest – co podnoszą organy obu instancji - terminem prawa materialnego. Termin ten określa bowiem czas, w jakim cudzoziemiec może dochodzić swoich uprawnień, wynikających z przepisów prawa materialnego. Po upływie tego terminu wyłączona jest możliwość nawiązania materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Odnosząc się natomiast do kwestii sposobu obliczania terminu do złożenia wniosku, podnieść przede wszystkim należy, że ustawa o pomocy społecznej nie określa sposobu obliczania terminu wskazanego w art. 91 ust. 3.

W materialnym prawie administracyjnym brak jest przepisów ogólnych, normujących wspólne dla wszystkich aktów instytucje i pojęcia, tak jak ma to miejsce w przypadku kodeksu cywilnego. W części ogólnej kodeksu cywilnego uregulowane jest m.in. zagadnienie terminów na gruncie prawa cywilnego. Przy obliczaniu terminów materialnych prawa administracyjnego sięga się więc do unormowań zawartych w kodeksie cywilnym, nawet mimo braku wyraźnego odesłania.

Zgodnie z art. 111 § 1 kodeksu cywilnego, termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Jednak jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego (art. 115 kodeksu cywilnego).

W sprawie niniejszej termin do złożenia wniosku o pomoc na integrację mijał w sobotę, dnia 5 grudnia 2009 r. Sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy, a zatem upływ terminu materialnego powinien nastąpić w tym dniu.

Okoliczność ta nie wyłącza jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie możliwości nieuwzględnienia w konkretnym przypadku skutków upływu terminu i uznania, że mimo złożenia wniosku po upływie 60 dni od daty doręczenia decyzji o udzieleniu ochrony uzupełniającej, wniosek powinien być rozpoznany tak, jakby złożony został z zachowaniem terminu określonego w ustawie. Wskazać bowiem należy, że w doktrynie prawa cywilnego oraz w orzecznictwie wyrażane są poglądy o możliwości nieuwzlędnienia skutków upływu terminów, powodujących wygaśnięcie roszczenia czy uprawnienia. Podkreśla się konieczność wprowadzenia mechanizmów łagodzących rygoryzm terminów zawitych. Jak zauważa B. Kordasiewicz w "Systemie prawa cywilnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna" pod red. Z. Radwańskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 642-650, zagadnienie dopuszczalności moderowania skutków upływu terminu zawitego od dziesiątków lat należy do wysoce spornych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przychylić się należy jednak do tych poglądów doktryny i orzecznictwa, które pozwalają na nieuwzględnienie skutków upływu terminu w sytuacji, gdy opóźnienie było niewielkie i usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Poglądy te przenieść można na grunt prawa administracyjnego. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów do bardziej rygorystycznego traktowania podmiotów wywodzących swe uprawnienia z materialnych norm prawa administracyjnego niż podmiotów wywodzących te uprawnienia z norm prawa cywilnego. Ponadto, jak przyjmuje się powszechnie, do terminów materialnych prawa administracyjnego nie można stosować instytucji przywrócenia terminu, uregulowanej w art. 58 – 60 k.p.a., która ma zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych. Tym bardziej więc uzasadniony jest pogląd o dopuszczalności nieuwzględniania skutków upływu terminów materialnych w określonych, usprawiedliwionych okolicznościach.

Taka właśnie sytuacja, dająca podstawę do nieuznania skutków upływu terminu, zachodzi w sprawie niniejszej.

Po pierwsze, mieć trzeba na uwadze, że wniosek o udzielenie pomocy składany jest przez cudzoziemca, który może mieć trudności z porozumiewaniem się w języku polskim i ze zrozumieniem podstawowych instytucji prawnych, nie orientuje się także w możliwościach uzyskania określonej pomocy. Z decyzji o udzieleniu skarżącemu ochrony uzupełniającej nie wynika, by został on jednocześnie poinformowany o możliwości ubiegania się o udzielenie pomocy na integrację. Ponadto w ocenie Sądu skarżący nie włada językiem polskim w stopniu dostatecznym (Sąd ustanowił dla niego tłumacza).

Po drugie, termin upływał w sobotę, która nie jest wprawdzie dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy, jest jednak faktem powszechnie znanym, że w tym dniu nie pracują sądy i urzędy, w szczególności zaś nie są czynne i dostępne dla interesantów powiatowe centra pomocy rodzinie. Skarżący nie miał zatem możliwości złożenia wniosku osobiście we właściwym miejscowo centrum pomocy rodzinie. Ustawa nie przewiduje wprawdzie obowiązku osobistego złożenia wniosku w powiatowym centrum pomocy rodzinie, zważywszy jednak na wymogi wniosku, który musi być złożony w języku polskim, zwłaszcza konieczność złożenia deklaracji i oświadczeń, o których mowa w art. 91 ust. 5, również w języku polskim, a także wymóg dołączenia określonych dokumentów, za zrozumiałe uznać należy dążenie skarżącego do osobistego złożenia wniosku w powiatowym centrum pomocy rodzinie. Skarżący miał przy tym prawo przypuszczać, że nie dotkną go ujemne skutki złożenia wniosku w pierwszym po sobocie dniu urzędowania centrum pomocy rodzinie, skoro w dniu, w którym wniosek powinien być złożony, centrum to nie urzędowało.

Po trzecie, uchybienie terminu było nieznaczne. Wniosek złożony został w poniedziałek, 7 grudnia 2009 r., podczas gdy termin upływał w sobotę, 5 grudnia 2009 r.

Po czwarte, skarżący obowiązany był dołączyć do wniosku kopię karty pobytu wydanej w związku z udzieleniem ochrony uzupełniającej (art. 91 ust. 7 pkt 2 ustawy). Z twierdzeń skarżącego, niezakwestionowanych przez organ wynika, że kartę pobytu odebrał skarżący w piątek w Warszawie i nie zdążył tego samego dnia złożyć wniosku w W..

Po piąte, organ powinien kierować się ogólną dyrektywą z art. 100 ust. 1 ustawy, która w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej nakazuje kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej.

Wszystkie przedstawione okoliczności pozwalają na nieuwzględnienie w przypadku skarżącego skutków upływu terminu określonego w art. 91 ust. 3 ustawy. Wniosek złożony w dniu 7 grudnia 2009 r. traktować należy tak, jakby złożony został w terminie. W konsekwencji przyjąć należy, że złożenie przez skarżącego wniosku w dniu 7 grudnia 2009 r. nie dawało podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu upływu terminu.

Okoliczności tych nie miał na uwadze organ, wydając zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do umorzenia postępowania, podczas gdy obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku skarżącego o udzielenie pomocy na integrację na podstawie art. 91 ustawy. Z tego względu Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Z powyższych względów i na podstawie przytoczony przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.