Wyrok z dnia 2011-05-12 sygn. III SA/Lu 52/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Danuta Małysz, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] 2008 r. w zakresie Rozdziału III ust. 3.1 w brzmieniu "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdziału V ust. 5.2 Lp.1 w tabeli w brzmieniu "szkolenia sprzedawców" Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2008 r. znak NK.II.0911/86/08, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/139/2008 Rady Miasta Dęblin z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Dęblin oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta Dęblin na rok 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu: "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały .

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że Rada Miasta Dęblin działając na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473) uchwaliła Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Dęblin oraz Gminny Program Walki z Narkomanią na terenie Miasta Dęblin na rok 2008.

W rozdziale III "Zadania i metody rozwiązywania problemów alkoholowych" jako zadanie 3.1 Rada ustaliła prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla młodzieży. Szczegółowy wykaz zadań określa tabela m. in. monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych. W Rozdziale V Rada określiła plan wydatków na realizację zadań Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2008. obejmujący m. in. monitoring miasta i szkolenia sprzedawców.

W ocenie Wojewody zaplanowane przez Radę Miasta zadania i wydatki nie znajdują podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Natomiast art. 41 ust. 1 stanowi, iż prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. W świetle tych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście oraz na pokrycie kosztów szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych. Rada Miasta przekroczyła zakres swojej kompetencji, gdyż zadania te nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wojewoda wskazał, że sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż.

W ocenie Wojewody powyższe odnosi się również do zakupu sprzętu służącego do monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście, gdyż zakupy takie, choć uzasadnione, winny być finansowane z innych źródeł, z uwagi na fakt, iż zadanie to wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego Rada Miasta Dęblin wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zrzucając naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że monitorowanie najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście poprzez zakup sprzętu oraz szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych, a także przeznaczenie środków finansowych na te zadania stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miasta określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że monitorowanie okolic najbardziej niebezpiecznych w mieście z uwagi na skupisko młodzieży spożywającej alkohol, takich jak uczęszczane przez młodzież lokale gastronomiczne lub inne miejsca, mieści się w katalogu zadań określonych w art. 41 ustawy. Monitorowanie skali problemów alkoholowych w środowisku lokalnym to prowadzenie sondaży, badań, lokalnych diagnoz i ekspertyz, pozwalających ocenić zjawisko. Efekty takich działań pozwolą na zbadanie skali dostępności alkoholu i narkotyków w poszczególnych środowiskach oraz wpłyną na zapobieganie lub eliminowanie zjawisk patologicznych związanych z zachowaniem się osób nadużywających alkoholu w miejscach publicznych.

Zdaniem Rady Miasta, także zadanie polegające na szkoleniu sprzedawców w zakresie zachowań, zwłaszcza przy sprzedaży alkoholu młodzieży i osobom i nietrzeźwym jest zadaniem z zakresu szeroko rozumianej edukacji publicznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawowe regulacje w tym zakresie, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie są powszechnie znane.

Ponadto zakres zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 172/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i określił, że nie podlega ono wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jedną z form działalności będącej ustawowym zadaniem gminy jest prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4¹ ust. 1 pkt 3 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W opinii Sądu ingerencja Wojewody Lubelskiego w części rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego szkoleń sprzedawców napojów alkoholowych nadmiernie ogranicza samodzielność gminy, gwarantowaną w art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Natomiast co do zadania dotyczącego monitoringu ulicznego (określonego w rozdziale III ust. 3.1 uchwały jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc ..." i w rozdziale V ust. 5.2 jako "monitoring miasta") Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wykracza ono poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji co do częściowej niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego i zgodził się, że jedynie zadanie dotyczące monitoringu ulicznego wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych w rozumieniu art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie narusza natomiast prawa objęcie programem szkolenia sprzedawców.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie jednak założył, że nie można uchylić rozstrzygnięcia nadzorczego w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. (III SA/Lu 277/09), po ponowny rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej Rozdział III ustęp 3.1 programu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenia sprzedawców napojów alkoholowych", a w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem w części dotyczącej finansowania monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1070/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w nieodpowiedniej części. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego stwierdzało nieważność uchwały Rady Miasta Dęblin w odniesieniu do dwóch zadań ujętych odrębnie w pkt 3. 1 Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, stanowiącego załącznik do uchwały, a dotyczących monitoringu oraz szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych. Stwierdzeniem nieważności w rozstrzygnięciu nadzorczym objęto także pkt 5.2 załącznika w części dotyczącej planu wydatków dotyczących wymienionych działań, jako konsekwencję stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykonania tych zadań. Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej finansowania monitoringu ulicznego, a więc w części uznanej za zgodną z prawem. Nadto, oddalając skargę w pozostałej części, Sąd pozostawił w obrocie prawnym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność pkt 5. 2. 1. załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym planu wydatków, obejmującym w szczególności także realizację zadań "monitoring miasta" i "szkolenie sprzedawców". Zaistniała w ten sposób wewnętrzna sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w wyniku wyroku Sądu pierwszej instancji powstała taka sytuacja, w której realizowane mają być obydwa zadania objęte pkt 3. 1 załącznika do uchwały, także to ocenione przez Sąd w motywach wyroku jako wykraczające poza problematykę profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (monitoring miasta), lecz pozostaje w mocy stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do finansowania tych zadań, co oczywiście czyni uchwałę w tym zakresie niewykonalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę po raz kolejny podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie dokonał w tej sprawie wiążącej wykładni prawa, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest związany (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

W wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2008 r., stwierdził, że ingerencja organu nadzoru w kontrolowaną uchwałę w zakresie działania określonego jako "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" (rozdział III ust. 3.1 Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych) oraz jako "szkolenie sprzedawców" (rozdział V ust. 5.2. Lp. 1 Programu) narusza art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn. zm.) o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, realizacja zadań własnych gminy, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy, polegających na prowadzeniu działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez gminę. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. NSA zwrócił uwagę, że katalog zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest katalogiem otwartym i stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż szkolenie sprzedawców nie jest realizacją działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. NSA nie podzielił poglądu Wojewody Lubelskiego, że skoro obowiązkiem właścicieli placówek prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych jest znajomość i stosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a ponadto rola sprzedawców ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą "pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż", to wykracza poza uprawnienia gminy objęcie tych podmiotów programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanym na podstawie art. 41.ust. 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przede wszystkim, że pojęcie sprzedawcy napojów alkoholowych użyte w Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z akt sprawy wynika, że intencją Rady Miasta było szkolenie sprzedawców, a zatem osób bezpośrednio sprzedających napoje alkoholowe, a do kręgu tego najczęściej nie należą przedsiębiorcy posiadający zezwolenie. Wprawdzie przedsiębiorca posiadający zezwolenie powinien znać uregulowania prawne zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, ale - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - uszło uwadze organu nadzoru, że ustawodawca nie nałożył na podmiot posiadający zezwolenie obowiązku szkolenia pracowników sprzedających alkohol. Celem szkoleń nie byłaby zatem edukacja prawna przedsiębiorców nakierowana na ochronę ich interesów, tylko edukacja sprzedawców, a więc osób bezpośrednio mających realizować zakazy wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Potrzeby takiej edukacji nie niweluje fakt, że ustawa przewiduje w stosunku do sprzedawców sankcje karne. Skoro Rada Miasta Dęblina twierdzi w skardze, że wiedza sprzedawców o obowiązku odmowy sprzedaży jest zbyt ogólna i nie obejmuje tego "jakie działania podjąć w zakresie sprawdzenia, czy odmowa takiej usługi jest uzasadniona", to szkolenie sprzedawców ukierunkowane na ten cel mieści się w działaniach profilaktycznych, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nieobojętnym dla takiej konkluzji jest treść art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca pozostawiając sprzedającemu ocenę, czy istnieją wątpliwości, co do pełnoletniości nabywcy nie wprowadził jakiegokolwiek kryterium tej oceny. Konstrukcja komentowanego przepisu może rodzić wątpliwości co do tego, czy uprawnienie żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy jest ograniczona tylko do przypadków "istnienia wątpliwości co do wieku nabywcy", czy też w każdym przypadku sprzedający może legitymować nabywcę. Jeżeli zatem celem szkolenia jest edukacja zmierzająca w efekcie do wyeliminowania przypadków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaaprobowania jest teza postawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zadanie to nie służy profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych.

W wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tę wykładnię i ocenę prawną.

W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu tylko w tej części, która dotyczy objęcia Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych sprzedawców napojów alkoholowych. Zgodnie bowiem z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią, rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w tej części z naruszeniem przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W pozostałej natomiast części, czyli w zakresie w jakim rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście, rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażony w wyrokach z dnia 29 maja 2008 r. oraz z dnia 8 października 2009 r., że objęcie Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście, w szczególności sfinansowanie zakupu sprzętu do monitoringu wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, co narusza przepisy art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 11 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 3 marca 2008 r. nr NK.II.0911/86/08 w części stwierdzającej nieważność uchwały nr XXII/139/2008 Rady Miasta Dęblin w zakresie Rozdziału III ust. 3.1 w brzmieniu: "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdziału V ust. 5.2 Lp.1 w tabeli w brzmieniu: szkolenia sprzedawców" Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta Dęblina, a w pozostałej części skargę oddalił.

Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części oznacza, że z zadań Programu, określonych w Rozdziale III ust. 3.1 oraz z planu wydatków, określonych w Rozdziale V ust. 5.2 wyeliminowany został - zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym - jedynie monitoring miasta i zakup sprzętu na ten cel. Natomiast szkolenie sprzedawców oraz planowane wydatki na ten cel pozostały objęte nadal Programem. Zaskarżona uchwała jest bowiem w tym zakresie zgodna z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) oraz oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).