Wyrok z dnia 2011-10-05 sygn. I OSK 803/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 817/10 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 817/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następując/y stan faktyczny sprawy: L. B. – cudzoziemka przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej jej, decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 kwietnia 2009 r., zgody na pobyt tolerowany, podaniem z dnia 10 marca 2010 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku stałego w związku z ukończonym 60 rokiem życia.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta W., na podstawie art. 5 pkt 2b, art. 106 ust. 1 w związku z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), odmówił L. B. przyznania zasiłku stałego wyjaśniając, że cudzoziemcom przebywającym na terytorium RP na podstawie zgody na pobyt tolerowany przysługują, zgodnie z art. 5 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej, świadczenia w ograniczonym zakresie, wśród nich brak jest zasiłku stałego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Na tę decyzję L. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie działając w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] maja 2010r. oraz uchyliło decyzję Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] marca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że strona może ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na podstawie art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie bowiem ze wskazanymi wyżej przepisami w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, można przyznać świadczenia wymienione w art. 3-7, 42 i 47-50 ustawy, w tym zasiłek stały (art. 37 ustawy).

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta W. decyzją z dnia 15 lipca 2010 r., na podstawie art. 5 pkt 2 lit. b, art. 101 ust. 3 i 4, art. 106 ust. 1 w związku z art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), odmówił L. B. przyznania zasiłku stałego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 lit. b powołanej ustawy, cudzoziemcom mającym zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługują świadczenia w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego. Organ uznał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej byłoby nadinterpretacją tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Decyzję te L. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie chcą zwrócić uwagi na art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który jej zdaniem wyraźnie mówi, że można przyznać świadczenie z art. 37 ustawy.

Zdaniem skarżącej art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi uzupełnienie art. 5 pkt 2 lit. b, nie ma w przepisach tych ani stosunku nadrzędności art. 5 nad art. 101 ani podległości art. 101 pod art. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 817/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2010r. stwierdził, że pomiędzy przepisami art. 5 pkt 2 lit. b i art. 101 ust. 3 i 4, nie istnieje stosunek nadrzędności ani podrzędności, gdyż art. 5 ustawy jest normą prawa materialnego, a art. 101 normą prawa procesowego.

Sąd podkreślił, że jeśli w art. 5 ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje prawo do pomocy społecznej, przy czym w pkt 2 ustanawiającym prawo do świadczeń z pomocy społecznej cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyodrębnił pod lit. a i lit b dwie odrębne grupy cudzoziemców, to znaczy, że był to celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy.

W odniesieniu zaś do art. 101 powołanej ustawy Sąd zaznaczył, że celem tego uregulowania jest rozstrzygnięcie kwestii właściwości organów. Zdaniem Sądu zatem z art. 101 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do skarżącej, jako cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadzie zgody na pobyt tolerowany wynika tylko i wyłącznie reguła, że właściwą – na podstawie ust. 3 tego artykułu, jest gmina miejsca jej pobytu, to jest gmina W.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła L. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego na rzecz pełnomocnika od Skarbu Państwa w sytuacji, gdyby nie było podstaw do obciążenia nimi strony przeciwnej, a koszty te nie zostały pokryte przez stronę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię, to jest naruszenie art. 5 pkt 2 lit. b i art. 101 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na niewłaściwym odczytaniu tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 101 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż ustawodawca wskazał komu i jakie świadczenia mogą być przyznane. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taki charakter regulacji nie ma cech regulacji proceduralnej, lecz jest rozwiązaniem problemu materialnoprawnego. Natomiast okoliczność, iż art. 101 ustawy zawiera inne ustępy regulujące kwestie właściwości miejscowej oraz, że znajduje się w rozdziale 7 zatytułowanym "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej" nie przesadza o jego treści i znaczeniu.

Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że art. 101 ust. 4 powołanej ustawy jest wyraźnie przepisem materialnoprawnym, podobnie zresztą jak i ust. 5 tego artykułu.

Podkreślono, iż ustawodawawstwu znane są liczne przypadki zamieszczania w aktach prawnych o zasadniczo materialnopawnym charakterze przepisów o treści proceduralnej i odwrotnie, co oznacza, że zamieszczenie konkretnego przepisu w oznaczonym rozdziale ustawy nie przesadza o jego treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 5 ustawy o pomocy społecznej wyznacza zakres podmiotowy ustawy, wskazując grupę podmiotów, które mogą się ubiegać o świadczenia z pomocy społecznej, określając katalog świadczeń, jakie mogą one uzyskać. W pierwszej kolejności pomoc społeczna kierowana jest do obywateli polskich mieszkających i przebywających na terenie Polski. Jednak w art. 5 pkt 2 lit. b ustawa ta stanowi, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zgody na pobyt tolerowany – w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego.

Ponieważ jednak ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.

Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.

Tym samym dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby.

Podnieść należy, że integracja europejska spowodowała konieczność poszerzenia katalogu świadczeniobiorców pomocy społecznej. Oprócz obywateli polskich mieszkających i przebywających na terytorium kraju o świadczenia z pomocy społecznej mogą ubiegać się również cudzoziemcy, po spełnieniu dodatkowych wymagań. Warunki udzielania wsparcia obcokrajowcom były już kilkakrotnie zmieniane, czego dowodzi między innymi wprowadzenie art. 5a do ustawy o pomocy społecznej oraz wejście w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818). Celem tej nowelizacji było dostosowanie krajowego porządku prawnego do aktualnego stanu prawa Unii Europejskiej dotyczącego problematyki cudzoziemców.

Cudzoziemcy są zatem drugą grupą podmiotów uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, w tym także cudzoziemcy, którzy otrzymali zgodę na pobyt tolerowany. Przy czym prawo do pomocy uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski oraz legitymowania się określonym zezwoleniem lub korzystaniem ze szczególnej ochrony prawnej. Problematykę pobytu obcokrajowców na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie mogłoby nastąpić jedynie do kraju, w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, w którym mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub mógłby być zmuszony do pracy, lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego, albo mógłby być ukarany bez podstawy prawnej. Ponadto zgodę na pobyt tolerowany wydaje się, jeżeli wydalenie cudzoziemca jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu decydującego o wydaleniu lub od cudzoziemca, jak również gdy wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) lub prawa dziecka określone w Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu (art. 97 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP – Dz. U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1472 ze zm.). Cudzoziemcowi można udzielić zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie mogłoby nastąpić jedynie do kraju, do którego jest to niedopuszczalne na podstawie orzeczenia sądu albo rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości.

Z powyższego wynika zatem, że wobec wszystkich kategorii osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej ustawodawca formułuje wymóg mieszkania i przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanym podmiotom przysługuje prawo do świadczeń, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Warto dodać, że uchodźcy i cudzoziemcy objęci ochroną uzupełniającą traktowani są w ustawie o pomocy społecznej w sposób szczególny –przewidziano dla nich odrębne świadczenia i zasady udzielania wsparcia uregulowane w rozdziale 5.

Jak zaś stanowi art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W takich sytuacjach właściwość miejscową ustala się według miejsca pobytu, a nie zamieszkania osoby potrzebującej wsparcia. Zatem w sytuacjach nagłych w miejscu pobytu mogą być udzielone następujące świadczenia: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne).

Dodać należy, ze artykuł 5a omawianej ustawy, o którym mowa powyżej, został wprowadzony do ustawy nowelizacją z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320). Ustawa nowelizująca dokonuje wdrożenia dyrektywy 2004/81/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu pobytowego wydawanego obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi lub wcześniej byli przedmiotem działań ułatwiających nielegalną imigrację i którzy współpracują z właściwymi organami (Dz. Urz. UE L z 6.08.2004, s. 19; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 69). Zgodnie z odesłaniem do ustawy o cudzoziemcach powyższe świadczenia mogą być przyznane cudzoziemcom, będącym ofiarami handlu ludźmi w rozumieniu decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi (Dz. Urz. WE L 203 z 1.8.2002), którzy: przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podjęli współpracę z organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz zerwali kontakty z osobami podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych związanych z handlem ludźmi. Do udzielenia pomocy niezbędne jest również stwierdzenie przez właściwy organ, że cudzoziemiec jest prawdopodobnie ofiarą handlu ludźmi w rozumieniu wyżej wymienionej decyzji ramowej Rady.

Z powyższego wynika zatem, że art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dotyczy szczególnych i wyjątkowych sytuacji, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Dotyczy on ponadto cudzoziemców mających zgodę na pobyt tolerowany, którzy jednak nie mają miejsca zamieszkania, a pomocy udziela się ze względu na miejsce pobytu.

Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt – L. B. przebywa w Polsce od szesnastu lat, mieszka w W. razem z synem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. W związku z tym – na podstawie art. 5 pkt 2 b ustawy o pomocy społecznej, skarżącej przysługują świadczenia w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego. Wśród wymienionych świadczeń nie ma zasiłku stałego, zatem zasadnie organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanek do przyznania zasiłku stałego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.