Wyrok z dnia 2012-09-12 sygn. II SA/Sz 625/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. oddala skargę

Uzasadnienie

W dniu [...] r. W.J. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o udzielenie pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 295 poz. 1746), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U z 2011 r. Nr 295 poz.1746) i upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] odmówił przyznania W.J. pomocy finansowej na [...] r. w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] ustalono W.J. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą T.B., od dnia [...] r. na czas nieokreślony.

Organ wskazał na § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z którym prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc [...] r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, że wnioskodawczyni jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnioną siostrą, której jest opiekunem faktycznym, to zgodnie z cytowanym przepisem, prawo do pomocy finansowej jej nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.J. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazała, że przepis ten nie ogranicza kręgu osób niepełnosprawnych wymagających opieki - do osób małoletnich. Podała też, że wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, przyznawało dodatkowe wsparcie finansowe w kwocie [...]zł dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie daje prawo do tego świadczenia tylko niektórym osobom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne, nie podaje jednak dokładnie górnej granicy wieku dziecka niepełnosprawnego, na które rodzic i opiekun może się ubiegać o dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym pozwala dowolnie interpretować to rozporządzenie, dając podstawę do ubiegania się o dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicom dorosłych dzieci niepełnosprawnych i rodzicom, którzy jednocześnie sprawują funkcję opiekuna prawnego swoich dorosłych, niepełnosprawnych dzieci.

Zróżnicowanie kręgu osób, którym służy prawo do dodatkowego wsparcia finansowego i wyłączenie z nich osób, które także z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobami pełnoletnimi o znacznym stopniu niepełnosprawności musiały zrezygnować z pracy, narusza konstytucyjną zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej.

W.J. podała, że jej siostra T.B. jest osobą niepełnosprawną psychicznie i fizycznie [...]. Choruje od urodzenia, jest sierotą zupełną i osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Powinna zatem być traktowana jak dorosłe dziecko niepełnosprawne, a nie jak dorosła osoba niepełnosprawna. Odwołująca wskazała, że zgodnie z art. 175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim z zachowaniem przepisów poniższych (art. 176 i art. 177). Podkreśliła, że sprawuję opiekę całodobową nad całkowicie ubezwłasnowolnioną siostrą i pozbawienie jej prawa do świadczenia tylko z tej przyczyny, że jest opiekunem prawnym, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, określa szczegółowe warunki udzielania pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc [...] r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium uznało, że organ I instancji rozpatrzył wniosek zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem strona skarżąca nie posiada uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem, a tylko takie osoby - zgodnie z powołanym rozporządzeniem - posiadają prawo do pomocy w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne.

Kolegium dodało, że zapewne przesłaniem ustawodawcy było przyznanie pomocy tylko wybranym osobom, nie zaś wszystkim uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, za czym przemawia nawet nazwa rozporządzenia "w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności podkreślając, że Kolegium pominęło i nie odniosło się do faktu, iż jest ona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry. Wskazała, że można być tylko opiekunem niepełnosprawnej siostry (pełnoletniej) i można być opiekunem prawnym niepełnosprawnej ale całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry. Dla osoby pełnoletniej, ubezwłasnowolnionej całkowicie ustanawia się opiekuna. W.J. wyjaśniła, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. została ustanowiona opiekunem prawnym T.B.

Skarżąca powołała się też na Komunikat w sprawie rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...] r. umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, z którego wynika, że niektóre osoby, tj. matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka "niezależnie od wieku" dziecka otrzymają dodatkowe świadczenie w wysokości [...]zł.

Skarżąca zwróciła uwagę, że różne traktowanie opiekunów pełnoletnich osób niepełnosprawnych z wyraźnym faworyzowaniem rodziców biologicznych jest niezgodne z prawem. Możliwość dowolnej interpretacji prawa i rozporządzenia pozwala przyznawać dodatek do świadczenia rodzicom dorosłych niepełnosprawnych dzieci a opiekunów dorosłych niepełnosprawnych (sierot zupełnych) wyklucza się z tego kręgu. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Z zasady tej wynika, że wszyscy adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą wspólną powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących jak i faworyzujących. Natomiast wszelkie zróżnicowanie musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. W.J. podtrzymała skargę i podała, że jej niepełnosprawna siostra otrzymuje rentę socjalną oraz część renty rodzinnej po ojcu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu, przeprowadzonej pod kątem zgodności z prawem, stosownie do kompetencji wynikających z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, odmawiającą przyznania W.J. pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Zaskarżona decyzja została oparta na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. Nr 295, poz. 1746). Delegację dla Rady Ministrów do wydania ww. rozporządzenia zamieszczono w art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Według ust. 2 art. 24, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej.

Z powołanego art. 24 ust. 2 wynika, że przesłanką określającą warunki realizacji programu jest m.in. zapewnienie efektywności programu pomocy społecznej. Z tego zapisu można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca, mając świadomość ogromu potrzeb jaka występuje w sferze polityki społecznej, nakazał Radzie Ministrów kierować się nie tyle równym i symbolicznym rozdzielaniem pomocy, ale takim jej ukierunkowaniem, aby była ona efektywna dla podmiotów z pomocy tej korzystających. Zatem przywołany przepis art. 24 ust. 2 nie tylko determinuje decyzje Rady Ministrów w zakresie określenia szczegółowych warunków realizacji programu ale pozwala na tworzenie programów z takim zastrzeżeniem, że ma być to pomocy efektywna, a więc nie iluzoryczna.

§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. stanowi, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka, mającym ustalone za miesiąc [...] r. r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W przepisie tym, w ocenie Sądu, jednoznacznie określony został krąg adresatów rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne i nie sposób Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucić niewłaściwą jego wykładnię. Trafnie organ zwrócił uwagę, że już sama nazwa rozporządzenia, ponowiona w jego § 1, wskazuje na świadomy wybór Rady Ministrów wsparcia jedynie "niektórych" osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Niewątpliwie jedną z przesłanek takiego zawężenia adresatów pomocy, jakiego dokonano w § 2 ust. 1 rozporządzenia w stosunku np. do wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2012 r., Nr 212, poz. 1262) były ograniczone środki finansowe i jednoczesne realizowanie wytycznych dotyczących efektywności udzielanej pomocy, o której mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodzić się trzeba ze skarżącą, że równość wobec prawa należy rozumieć tak iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy tez faworyzujących. Jeśli więc określona norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z naruszeniem zasady równości. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej daje możliwość Radzie Ministrów przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Jednakże powołany przepis po pierwsze nie nakłada obowiązku przyznania takiej dodatkowej pomocy (cyt. Rada Ministrów "może" przyjąć), po drugie nie wskazuje wyraźnie jakim konkretnie osobom wsparcie może być przyznane. Powyższe należy mieć na uwadze, oceniając zasadność wyboru takiej, a nie innej grupy uprawnionej do otrzymania dodatkowej pomocy na mocy wydawanych rozporządzeń. Zasada równości wobec prawa zawarta w art. 32 Konstytucji RP, jak i też nawet zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie dają samoistnej podstawy do przyjęcia, że Rada Ministrów korzystając z możliwości prawodawczej na mocy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, miała obowiązek objąć przyjętym programem pomocy wszystkie osoby uprawione do takiej pomocy na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych. Nie może więc być mowy o zróżnicowaniu praw jednostki będącej w takiej samej sytuacji, a tym samym o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP.

Wskazane zasady sprawiedliwości społecznej czy równości wobec prawa, mają charakter klauzul generalnych i jako takie nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy dochodzenia roszczeń lub przyznania uprawnień.

Ponadto, jak wskazano na wstępie, rolą Sądu jest kontrola zaskarżonych aktów pod względem zgodności prawem. Nie należy do kompetencji Sądu ocena racjonalności ustawodawcy, nawet jeśli w poczuciu jednostki prawo to może być rozumiane jako niesprawiedliwe.

Ustosunkowując się do zarzutów mających na celu podważenie konstytucyjności przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 października 2011 r. Sąd zwraca także uwagę, że już w samej ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonano pewnego zawężenia grupy osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze dokonano w nim zróżnicowania poprzez wyodrębnienie matki i ojca spośród pozostałych osób, na których również ciąży obowiązek alimentacyjny, wprowadzając w stosunku do nich ograniczenie w ust. 1a. Art. 17 ww. ustawy nie przewiduje także prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, które faktycznie sprawują opiekę nad osobą pełnoletnią, pomimo, że pomoc ta może wymagać takiego samego trudu i poświęcenia jak pomoc osobie niepełnoletniej. Nie zawsze zatem odstępstwo od równego traktowania pewnych grup obywateli prowadzić musi do niezgodności z art. 32 Konstytucji. Wprowadzone w rozporządzeniu zróżnicowanie, w ocenie Sądu, może pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służąc realizacji określonego w nim celu udzielenia efektywnego wsparcia. Jeżeli chodzi o przedmiotowe rozporządzenie to mieć należy na względzie również to, że ma ono charakter wyjątkowy, biorąc pod uwagę m.in. to, że zostało wydane w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, która, co do zasady, determinuje przyznanie wsparcia od spełnienia kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1). W tym przypadku od spełnienia takiego kryterium odstąpiono (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). O wyjątkowości rządowego programu świadczy także bardzo ograniczony i krótkotrwały okres jego funkcjonowania, tj. pierwsze trzy miesiące roku 2012.

Reasumując, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zinterpretowało obowiązujący stan prawny w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie jest rodzicem lub opiekunem faktycznym dziecka, co uniemożliwiało przyznanie jej wnioskowanej pomocy w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 K.p.a., zobowiązane było działać w granicach wiążących go przepisów prawa i nie mogło uwzględnić żądania strony skarżącej do przyznania oczekiwanej pomocy. Poza oceną organów administracji publicznej pozostaje kwestia celowości, czy też faktycznej efektywności przyjmowanych przez organy władzy rozwiązań legislacyjnych.

Ustalenia te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego z zachowaniem zasad wynikających z przepisów postępowania.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.