Wyrok z dnia 2013-01-30 sygn. III SA/Kr 352/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Sygn. akt III SA/Kr 352/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec, Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013r., sprawy ze skargi K. B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 17 stycznia 2012r. nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. Nr [...], wydaną w wyniku odwołania K. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. nr [...] o przyznaniu K. B. świadczenia w postaci zasiłku stałego w wysokości 41,34 zł miesięcznie na okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 30 listopada 2013r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 7, art. 37 i art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że odwołujący się K. B. nie ma racji domagając się przyznania zasiłku stałego od dnia 1 października 2011 r., a nie dopiero od grudnia 2011 r. i wnosząc o wyrównanie tego zasiłku za okres od 1 października 2011 r. do 30 listopada 2011 r., albowiem art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Podkreślono, że dopiero w grudniu 2011 r. K. B. złożył kopię orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i dopiero w grudniu 2011r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące przyznania tego świadczenia. Organ zaznaczył, że zasiłek stały dla K. B. mógł być przyznany dopiero od 1 grudnia 2011 r., albowiem decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie ma charakteru uznaniowego i dlatego organy nie mają możliwości wydania decyzji "wbrew wyraźnym dyspozycjom określającym termin przyznania świadczenia", podobnie jak i sposób obliczania wysokości zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc sie do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdziło, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisu analogicznego do art. 24 ust. 3 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazującego, że w przypadku utraty ważności i ponownego orzeczenia o niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach:

K. B. jest osobą, wobec której stwierdzono niepełnosprawność od dzieciństwa i orzeczono umiarkowany stopnień niepełnosprawności. Mieszka wraz z matką B. B., u której stwierdzono niepełnosprawność od 1999 r. i która także legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (k. 861 akt adm.). Zarówno K. B. jak i jego matka od lat korzystają z pomocy opieki społecznej otrzymując różnego rodzaju świadczenia, w tym zasiłki stałe, okresowe i celowe.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...] przyznano K. B. zasiłek stały w kwocie 141,75 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. zmieniając w tym zakresie decyzję z dnia [...] 2010 r. (k. 874 akt adm.).

W dniu 28 sierpnia 2011 r. sporządzono kolejny protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie "pomocy finansowej" K. B. (k. 880 akt adm.), a w dniu 1 września 2011 r. przyjęto oświadczenie K. B., który podał m.in., że jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały z MOPS (k. 890 akt adm.). Takie oświadczenie przyjęto też od K. B. w dniu 14 września 2011 r. (k. 907 akt adm.). Pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na k. 3 "Aktualizacji wywiadu" sporządzonego w dniu 14 września 2011 r. odnośnie B. B. stwierdził: "Syn klientki złożył ponownie wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności" (k. 902 akt adm.). W dniu 30 września 2011 r. pracownik socjalny stwierdził zgodność z oryginałem kserokopii 2 pism z daty 28 września 2011 r. skierowanych do K. B. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z których jedno (na odwrocie k. 920 akt adm.) informowało, że wniosek K. B. "z dnia 12 września 2011 r. w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie może być rozpatrzony w terminie ustawowym przewidzianym art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca z powodu bardzo dużej ilości składanych wniosków i konieczności powołania do ich rozpatrzenia specjalistycznych składów orzekających, do czego zobowiązują Zespół obowiązujące przepisy". W dniu 9 listopada 2011 r. pracownik socjalny odebrał oświadczenie od K. B., który podał m.in., że do 30 września posiadał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a obecnie jest w trakcie uzyskiwania nowego orzeczenia (k. 957 akt adm.). Do organu I instancji wpłynęło w dniu 6 grudnia 2011 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K. B. z daty 24 listopada 2011 r., z którego wynika, że został zaliczony w dalszym ciągu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który to stopień niepełnosprawności datuje się od 18 października 2006 r. przy czym niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Na odwrocie orzeczenia widnieje adnotacja o "wydaniu" tego dokumentu w dniu 6 grudnia 2011 r. (k. 970 akt adm.). W oparciu o takie okoliczności Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2011 r. decyzję nr [...] o przyznaniu K. B. świadczenia w postaci zasiłku stałego w wysokości 41,34 zł miesięcznie na okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 30 listopada 2013 r.

Od powyższej decyzji organu I instancji K. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę decyzji w zakresie okresu, na jaki zasiłek został przyznany uznając za błędne nie przyznanie mu zasiłku za okres od 1 października 2011 r. do 30 listopada 2011 r., w czasie którego starał się o kontynuację orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, natomiast Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności - ze względów od niego niezależnych - nie wydał orzeczenia o kontynuacji tego stopnia niepełnosprawności w terminie ustawowym. Jednocześnie odwołujący się zarzucił, że w 2010 roku w analogicznej sytuacji dotyczącej zasiłku stałego organ I instancji przyznał wyrównanie za czas trwania postępowania orzeczniczego jak również w analogicznej sytuacji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego skarżący otrzymywał takie wyrównanie.

W wyniku tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia 17 stycznia 2012 r. Nr [...].

W skardze z dnia 23 lutego 2012 r. K. B. podniósł ponownie argumenty zawarte w odwołaniu podkreślając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu zawartego w odwołaniu stwierdzającego, że w 2010 roku w analogicznej sytuacji dotyczącej zasiłku stałego organ I instancji przyznał skarżącemu wyrównanie za czas trwania postępowania orzeczniczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło argumenty jak w zaskarżonej decyzji, przy czym organ podkreślił, że okoliczność, iż organ I instancji przyznawał w swoich wcześniejszych decyzjach wyrównanie zasiłku za czas trwania postępowania orzeczniczego dotyczącego ustalenia stopnia niepełnosprawności nie może być "wystarczającym argumentem", albowiem organy wydają decyzje na podstawie przepisów prawa, "a nie na zasadzie analogii do wcześniejszych decyzji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga K. B. jest w pełni uzasadniona.

Należy zauważyć, że podstawę prawną przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), która w art. 37 ust. 1 określa osoby, którym taki zasiłek przysługuje:

"Art. 37. 1. Zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie."

Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że niezdolność do pracy jest jednym z podstawowych kryteriów przyznania zasiłku stałego, a więc orzeczenie w zakresie niezdolności do pracy, którym jest m.in. orzeczenie o konkretnym stopniu niepełnosprawności, jest dokumentem niezbędnym do uznania prawa do zasiłku stałego.

Organy administracyjne obu instancji powołały się na przepis art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowi:

"Art. 106. (...)

3. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją."

Zastosowana przez organy administracyjne wykładnia gramatyczna wyżej przytoczonego przepisu w sprawach zasiłku stałego wypłacanego osobom niezdolnym do pracy i nie mogącym zapewnić sobie w ten sposób źródła utrzymania, prowadziłaby do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Gdyby - stosując wykładnię gramatyczną - przyjmowano, że dopiero od dnia złożenia wniosku o dalszą wypłatę świadczenia można przyznać zasiłek stały, błędne orzeczenia organów orzeczniczych lub ich opóźnienia w wydaniu orzeczenia zawsze obciążałyby stronę, uniemożliwiając jej uzyskanie należnych świadczeń, lub też ze świadczenia o charakterze stałym czyniłyby zasiłek okresowy.

W niniejszej sprawie dotyczącej zasiłku stałego wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy. W art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określono jako cel pomocy społecznej umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Również przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy akcentuje te cele, wysuwając na czoło zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Nie można także pominąć zasady zamieszczonej w art. 100 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie istotnym jest także to, że postępowanie o zasiłek stały dla skarżącego nie jest postępowaniem wszczętym po raz pierwszy o przyznanie tego zasiłku, ale jest postępowaniem o kontynuację zasiłku stałego, który był przyznany już wcześniej z uwagi na niepełnosprawność K. B. datującą się od dzieciństwa.

Sąd zauważa, że organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły tego, że niniejsza sprawa nie dotyczy przyznania zasiłku stałego po raz pierwszy, ale dotyczy jego kontynuacji, a ponadto organy administracyjne w swej argumentacji nie są konsekwentne. Organy wskazują bowiem na przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie dostrzegając, że mówi on o złożeniu "wniosku". Tymczasem organy nie wskazują daty złożenia takiego wniosku przez K. B., a nadto należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie trudno ustalić, z jakiej daty wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej jest wnioskiem o zasiłek stały. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę na to, że na karcie 977 akt administracyjnych znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania o przyznanie zasiłku stałego z daty 6 grudnia 2012 r., w którym organ I instancji - słusznie zdaniem Sądu - powołał art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący:

"Art. 102. (...)

2. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu."

Z powyższego wynika więc, że organy administracyjne – wbrew twierdzeniu, że jedynie stosowały się ściśle do treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – w rzeczywistości prowadziły postępowanie nie na wniosek ale z urzędu mając na względzie – także słusznie – inne przepisy tej ustawy.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy nie dokonały prawidłowej wykładni przytoczonego wyżej przepisu art. 37 ust. 1 tej ustawy. Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) wynika bowiem, że zasiłek stały należny osobie spełniającej warunki do jego uzyskania ma charakter świadczenia obligatoryjnego, co oznacza, że organ administracyjny powinien go wypłacać za cały okres, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.

Zajęte powyżej stanowisko znajduje pełne poparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. W szczególności z treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05 (opubl. LEX nr 204087 oraz ONSA/WSA 2006/6/177) - wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej - wynika, że w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis tej ustawy w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "w licznych wyrokach (m.in. z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 2324/00, z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 432/03 i z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3431/01 - niepubl.) przyjmowano, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony", a w szczególności na prawa strony, która w ustawowym terminie spełniła ustawowe warunki. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I OSK 80/05 i z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 353/05 (niepubl.).

Sąd podkreśla, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż K. B. legitymujący się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności orzeczonym na okres do 30 września 2011 r. złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w dniu 12 września 2011 r. i miał prawo oczekiwać wydania orzeczenia w tym zakresie w terminie ustawowym przewidzianym art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca, a więc do dnia 12 października 2011 r., a tym samym skarżący wypełnił obowiązek uzyskania kontynuacji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie z kolei stanowi o kontynuacji zasiłku stałego. Okoliczność, że organ orzekający, z przyczyn od skarżącego niezależnych, opóźnił wydanie orzeczenia na wniosek K. B. z dnia 12 września 2011 r. nie może w żaden sposób obciążać skarżącego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę zajęte przez Sąd w niniejszej sprawie stanowisko oraz zastosują się do treści przepisu art. 153 p.p.s.a, który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i brzmi:

"Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia."

W oparciu o powyższe ustalenia i stwierdzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.