Wyrok z dnia 2013-05-28 sygn. II SA/Bd 705/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Dnia [...] r. J. S. złożyła wniosek do Rady Miejskiej w [...] (doręczono w dniu 7 maja 2012 r.) o zmianę uchwały Nr XXII114/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wniosek dotyczył uchylenia § 2 pkt 1 wyżej wymienionej uchwały.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę, wnosząc o uchylenie tej uchwały w części w § 2 pkt 1. Wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała stanowiska Rady stanowiącej odpowiedź na jej wniosek z dnia 2 maja 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] wprowadziła stały zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na odcinku nieruchomości przylegających do ulicy:

Warszawskiej: od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą I [...] na wysokości wjazdu w ulicę od strony [...];

[...] : od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...].

W ocenie skarżącej podjęcie uchwały w przytoczonym brzmieniu było następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 22/07, uchylającego decyzję Burmistrza [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu i piwa. Sąd zarzucił zaskarżonym decyzjom oparcie się przy ich wydawaniu na złym prawie i błędnej legislacji, co zmusiło Radę Gminy do uchylenia poprzednich regulacji ustalających zasady usytuowania na terenie Miasta i Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i wydania nowych przepisów prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącej nowa uchwała w części przez nią kwestionowanej jest powtórzeniem poprzednich zapisów, ustalonych tylko po to aby uniemożliwić jej prowadzenie działalności gospodarczej m.in. zakresie sprzedaży alkoholu bez konsumpcji. Podała, że w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż alkoholu przez jej brata, ta sama lokalizacja projektowanego przez niego baru piwnego pozostawała w całkowitej zgodności z obowiązującymi regulacjami w tej kwestii wynikającymi z wówczas obowiązującej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 25 lutego 2004 r., nr XIV/93/04 .

Fakt ten został potwierdzony w postanowieniu Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...].

Ponadto skarżąca wskazała, że w celu uniemożliwienia uzyskania zezwolenia dokonano w trybie pilnym zmiany owej regulacji, dostosowując w uchwale Nr XXXVI/20/06 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 lipca 2006 r. zakaz sprzedaży alkoholu do usytuowania nieruchomości, na której brat zamierzał urządzić bar piwny, którą to regulację podtrzymano w uchwale Nr Xll/114/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy [...], rozszerzając ów obszar o nieruchomości wzdłuż [...] naprzeciwko Cmentarza[...]. W ten sposób wówczas i aktualnie ustanowiono zakazy o charakterze przestrzennym odnoszące się do konkretnej nieruchomości. Dalej skarżąca przypomniała, że przepis art. 12 ustawy z dnia 12 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147 , poz. 1231 z późn. zm.) uprawnia radę gminy w drodze uchwały do stanowienia prawa miejscowego, w którym ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Utrwalona praktyka legislacyjna w tym zakresie i ratio legis dla tej delegacji ustawowej stanowi, iż przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. W ocenie skarżącej przepis ten nie uprawnia rady gminy do określenia w sposób jednostkowy nieruchomości nie mających szczególnego charakteru, w których nie jest możliwa sprzedaż alkoholu - vide : wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OSS 1994/2/73.

Zdaniem skarżącej właśnie taki charakter ma "stara" (z dnia 26 lipca 2006 r. ) jak i "nowa" uchwała Rady z dnia 9 stycznia 2009 r. i wobec tego nie może w planowanym przez nią miejscu podjąć działalności gospodarczej związanej z posadowieniem obiektu handlowego spożywczo - przemysłowego o średniej powierzchni, ze sprzedażą napojów alkoholowych. Uznała, że jest to praktyka niedopuszczalna i nieuprawniona, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny O/Z we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt: SA/Wr 1010/91, ONSA 1992/1/10, w którym stwierdzono, że jeżeli przedmiotem uchwały jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W przekonaniu skarżącej naruszono konstytucyjne oraz ustawowe zasady stanowienia miejscowego prawa gminnego, bowiem zamiast ustanowić klauzulę zakazu o charakterze generalnym, w nowelizacji uchwały wprowadzono zapis o zakazie indywidualnym i jednostkowy skierowanym wyłącznie do niej jako właścicielki nieruchomości przy ul. [...]. Powołała się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt. I SA 2160/01, LEX nr 81765, w którym wyrażono pogląd, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Poza tym skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa, zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także praw obywatela, prawa własności gwarantowanego Konstytucją RP (art. 64 ust. 3) oraz przepisem art. 140 k.c. W jej ocenie Rada podejmując kwestionowaną uchwałę, nie dokonała zgodnego z prawem i zasadą proporcjonalności rozróżnienia treści przedmiotowego zakazu ograniczającego prawo własności tej nieruchomości z zakresem swoich kompetencji do stanowienia prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie podkreślił, że ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., poz. 473 z późn. zm.) nakłada na gminę obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działań w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Powyższe zadania gmina wykonuje poprzez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, zwłaszcza w sposób wskazany w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy.

W celu realizacji w/w zadań ustawa wyposażyła gminę w wiele kompetencji prawodawczych. Uprawnienia dla stosowania przepisów w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych znalazły się w art. 4 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Pełnomocnik wskazał, że Rada Miejska w [...] ustalając powyższą liczbę punktów brała pod uwagę szczególny charakter tego miejsca, gdyż przy ulicy [...] położony jest cmentarz parafialny i kościół św. Jakuba, pełniący rolę Domu Pogrzebowego. Cmentarz jest miejscem spoczynku, ciszy i kultu religijnego. Stąd też, sprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych grozi obrazą uczuć religijnych, uwłaczaniem czci należącej się zmarłym oraz osobom które czczą ich pamięć.

Następnie pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] podał, że nie zajęła ona stanowiska w kwestii uchylenia § 2 pkt. 1 ww. uchwały, ponieważ z zapisu § 54 pkt 1 Statutu Miasta i Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2003 r. Nr 73, poz. 1132) wynika, że "Inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy z radnych oraz Burmistrz". Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę żaden z wyżej wymienionych organów uprawnionych do stanowienia prawa nie podjął takiej inicjatywy uchwałodawczej.

Nadto strona przeciwna zauważyła, że gmina zgodnie z art. 15 i 16 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póz. zm.) w ramach określonych ustawowo kompetencji; jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Zgodność z obowiązującym prawem powszechnym wyraża granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi jedyne kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Działalność prawotwórcza organów gminy podlega na podstawie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzorowi weryfikacyjnemu ze strony Prezesa Rady Ministrów i Wojewody, a w zakresie spraw finansowych - regionalnej izby obrachunkowej. W przypadku zatem, gdy uchwała Rady jest sprzeczna z prawem, jest ona nieważna, natomiast o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na § 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia 9 stycznia 2009 r. Nr XXII/114/09 w części dotyczącej zakazu sprzedaży, napojów alkoholowych obejmującego ulicę [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, ochrony prawa własności oraz zasadę równości wobec prawa. Naruszenie własnego interesu prawnego skarżąca uzasadniła tym, że jako właściciel nieruchomości nie może korzystać z niej, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") należało stwierdzić jej nieważność.

Zdaniem Sądu, skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny przez wprowadzenie stałego zakazu usytuowania miejsca sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych na nieruchomościach przy. ul. [...], przy której położona jest nieruchomość skarżącej.

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 176, poz. 1238 ze zm.) organ nie wypełnił treścią bądź wypełnił wadliwą treścią powołane w podstawie prawnej przepisy i zakres przedmiotowy wynikający z tytułu uchwały bądź wykroczył poza treść cyt. przepisów i przedmiot uchwały. Podejmując się ustalenia liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ wprowadził zakaz wynikający z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Gminy ustanowiła akt prawa miejscowego wprowadzający restrykcyjne ograniczenia dla jego adresatów, który w świetle ustawy nie uzasadniał tego rodzaju prawodawczej ingerencji w prawa jednostek, gdyż nie istniało uzasadnienie dla tych ograniczeń w postaci "charakteru obszaru" objętego zakazem. Obszar, którego dotyczy zakaz, to nieruchomości prywatnych właścicieli położne przy ulicach wymienionych w § 2 uchwały, które co do zasady nie mogą być ocenione jako mające szczególny charakter uzasadniający wprowadzenie zakazu o jakim mowa w art. 14. Ze względu na cel o jakim mówi rada, ten szczególny obszar to droga wzdłuż owych nieruchomości, którą przemierzają kondukty pogrzebowe. Zakaz ten wykracza zatem w ocenie Sądu poza zakres upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, przewidziany w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a ponadto zawarto go w akcie, który ze względu na zasięg nie pełni roli aktu o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do szerszego kręgu podmiotów. Prawodawca lokalny wprawdzie wykazał powody wprowadzenia zakazu, lecz dotyczą one sposobu wykorzystania ulicy Warszawskiej, a nie nieruchomości na którym wprowadzono tak restrykcyjne ograniczenie. W tej sytuacji Sąd uznał, że obszaru objętego zakazem przewidzianym w § 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały obejmującego nieruchomości przyległe do ulicy [...] nie cechował szczególny charakter, który uzasadniałby wprowadzenie na nim dodatkowych zakazów, nieprzewidzianych ustawą ani uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W tych warunkach doszło do błędnego zastosowania art. 14 ust. 6 ustawy.

Zaskarżona uchwała została zatytułowana jako uchwała w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Taki zakres przedmiotowy wynika z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z cyt. przepisem rada gminy została upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy dostosowaniu do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rada Miejska nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą wyłącznie liczby punktów sprzedaży i miejsc podawania i spożywania alkoholu na terenie bezpośrednio przyległym do obiektu, w którym znajduje się punkt sprzedaży. Nie określono natomiast generalnie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W wyroku WSA w Gdańsku, który Sąd podziela, wyrażono pogląd, iż "pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r.) należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsce kultu religijnego" (por. wyrok z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublikowany). Katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1 -5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty. Rada natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Uprawnienie to przysługuje jednak na innych zasadach i z innej podstawy prawnej o czym sąd wskazał powyżej.

Co do podjęcia pozostałych norm zaskarżonej uchwały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powołanej wyżej ustawy czy z zakresu wynikającego z tytułu uchwały, to ocena ta odnosi się do zapisów dotyczących wymogów terenów bezpośrednio przyległych do obiektu, w którym znajduje się punkt sprzedaży. Ustawa upoważnia do określenia zasady usytuowania punktów sprzedaży, a nie warunków terenów bezpośrednio przyległych do tych punktów. Można tu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93 (Ow SS 1994/2/73) wskazujący, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę, zaś w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy (czy jak w rozpoznawanej sprawie warunków funkcjonowania terenów przyległych) tych punktów. Zawarte w art. 12 ust. 2 u.w.t. i p.a. upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Dodatkowo należy zauważyć, że regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 u w.t.i p.a. upoważnienia rady gminy do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy. Zakazy natomiast zawarte w uchwale muszą dotyczyć określonych obiektów lub obszaru, których charakter jest szczególny i specyfikę tego obszaru należy szczególnie wyeksponować i uzasadnić. Tego warunku nie spełnia cel, na który wskazywała rada w odniesieniu do nieruchomości należącej do skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która odwołała się do poprzednich aktów prawa miejscowego należy wskazać, że Sąd stwierdzając nieważność załącznika do uchwały z 12 czerwca 2007 r., zarzucił organowi m.in. wykroczenie poza podstawę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego tj. - art. 12 ust. 2 ustawy. Przepis ten upoważnia tylko do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast organ wprowadził zakaz sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach. Sąd zwrócił uwagę, że zakaz ten wkracza w materię uregulowaną w art. 14 ustawy dot. zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. W tych warunkach wydanie uchwały na podstawie upoważnienia z art. 12 ust 2 nie może wskazywać obiektów na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jest to zatem inna sytuacja niż odnosząca się do aktualnie zaskarżonego aktu, gdyż rada podejmując uchwałę XXII/114/09 z 9 stycznia 2009 r. wskazała na podstawę wynikającą nie tylko z art. 12 ust. 1 i 2, ale też art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473).

Wobec powyższego zarzut powielania rozwiązań, które stały się przedmiotem krytycznej oceny sądu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest nieistotny w sprawie.

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała jest następstwem wyroku WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 22/07 uchylającego decyzję Burmistrza [...] i SKO w przedmiocie odmowy wydania jej bratu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % oraz piwa.

Zdaniem Sądu nie zmienia przedstawionej oceny odwołanie się skarżącej do sytuacji, w której znalazł się brat skarżącej, który występował o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Organ odmówił wydania zezwolenia z uwagi na położenie planowanego punktu sprzedaży (lokalu przy ul. [...]) - w odległości 20 m od cmentarza a z drugiej strony, w nieco dalszej odległości od budynku parafii rzymsko - katolickiej. Wzdłuż działki na której ma powstać obiekt z przewidzianą sprzedażą alkoholu prowadzone są kondukty pogrzebowe. Ponadto po przeciwnej stronie drogi powiatowej jest stadion sportowy. Przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Rada Miejska w [...] 26 lipca 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXV/204/206, która zmieniła uchwałę nr VI/41/03 z 20 marca 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. Uchwała ta wprowadziła zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na odcinku ulicy [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] na wysokości wjazdu w ulicę od strony [...]. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza odwołując się do nowego brzmienia uchwały z 26 lipca 2006 r. Rozpoznając skargę na decyzję o odmowie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, Sąd krytycznie ocenił akt prawa miejscowego w oparciu który organ I instancji wydał decyzję, tj. uchwałę z 20 marca 2003 r., zmienioną uchwałą z 25 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd wskazał na niejasne i nieprecyzyjne zapisy, które powstały wskutek dwukrotnych zmian pierwotnej uchwały z 20 marca 2003 r. Narusza to zasady przyzwoitej legislacji, skutkując naruszeniem granic upoważnienia ustawowego (cyt. z wyroku II SA/Bd 22/07 z 7 marca 2007 r.). Wskazano ponadto, że zmiana z 2006 r. wprowadziła zakaz sprzedaży alkoholu na odcinku ul. Warszawskiej nie wyjaśniając pojęcia "odcinka ulicy."

Okoliczności odmowy zezwolenia dla brata skarżącej nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Uchwałą nr VIII/35/07 Rady Miejskiej w [...] z 12 czerwca 2007 r. utraciły moc uchwała z 20 marca 2003 r. nr VI/41/03, uchwała z 25 lutego 2004 r., Nr XIV/93/04 i uchwała z 26 lipca 2006 r. nr XXXVI/204/06. Uchwała z 12 czerwca 2007 r. była przedmiotem kontroli przez Sąd, który wyrokiem z 2 września 2008 r. II SA/Bd 451/08 stwierdził nieważność załącznika nr 1. Zaskarżona uchwała Nr XXII/114/09 podjęta została 9 stycznia 2009 r., stanowiąc o zakazie sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyj. piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na odcinku nieruchomości przylegających do ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] na wysokości wjazdu w ulicę od strony[...] : od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...].

W ocenie Sądu wskazanie odcinka dróg pomiędzy kościołem i cmentarzem jako stanowiące ciągi przejść konduktów żałobnych uzasadniają uznanie, że ma on szczególny charakter, wymagający zachowania określonych reguł lecz zakaz zawarty w uchwale dotyczy nieruchomości przyległych a takie definiowanie tych obszarów nie mieści się w pojęciu obszarów chronionych w art. 14 ust. 6 tej ustawy uzasadniające wprowadzenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomościach przyległych do wymienionych ulic.

Art. 14 ust. 1 ustawy zawiera katalog miejsc w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. W pozostałych jednostkach redakcyjnych od ust. 2a do 5 określa się miejsca w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych, zakazy dotyczące sprzedaży, podania i spożycia napojów powyżej 18 % alkoholu oraz dopuszczalne warunki sprzedaży, podawania i spożywania w określonych miejscach.

W ust. 6 art. 14 ustawy ustawodawca zezwolił, by rada gminy w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów.

Ustalenie tych miejsc i obszarów nie może być dowolne, gdyż wymagane jest ustalenie szczególnego charakteru tych miejsc. Biorąc pod uwagę, że przy ul. [...] znajduje się nieruchomość z punktem sprzedaży alkoholu, wprowadzenie zakazu dla pozostałych nieruchomości narusza zasady równości i właściwego zastosowania ograniczenia o jakim mowa w cyt. przepisie. Fakt, że działkę z punktem sprzedaży dzieli parking od ul. [...]oraz to, że wejście do tego punktu jest od ulicy [...] nie oznacza, że zakaz, który obejmuje nieruchomość skarżącej pozwoli na realizację celu, który eksponowała rada, tj. ciszy i spokoju przejścia konduktów pogrzebowych.

Skarżąca oprócz twierdzenia, że wskazane uchybienia dotyczące stanowienia aktów przez Radę Gminy stały się podstawą do uchylenia uchwały z 20 marca 2003 r. (zmienioną w 2004 i 2006) i wydania obecnie kwestionowanej uchwały zarzuciła, że zmiana z 2006 r. jak i obecny akt nie stanowią przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż stanowią indywidualny, jednostkowy akt w odniesieniu do nieruchomości, na których wprowadza się zakaz. Ze względu na zakres terytorialny wprowadzonego zakazu, organ doprowadził do wydania aktu o charakterze indywidualnym, gdyż dotyczy on (oprócz nieruchomości kościelnych) tylko nieruchomości skarżącej i nieruchomości po przeciwnej stronie drogi, stanowiącej parking, który sąsiaduje z istniejącym już miejscem sprzedaży alkoholu (dot. § 2 pkt 1 uchwały). § 2 zaskarżonej uchwały wprowadza zatem bardzo restrykcyjny i w zasadzie indywidualny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na terenie przy wymienionych w tym przepisie ulicach.

W okolicznościach faktycznych ocenianej sprawy słuszny jest zarzut, że zaskarżona uchwała w części obejmującej wprowadzenie zakazów na nieruchomościach przylegających do ul. [...] ma charakter aktu indywidualnego, gdyż dotyczy w zasadzie tylko nieruchomości skarżącej (po przeciwnej stronie znajduje się punkt sprzedaży alkoholu z parkingiem przyległym do ul. [...] i nieruchomości należącego do Kościoła).

Wobec powyższego Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego przepisu art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147., poz. 1231 ze zm.).

Rada nie wykonała w uchwale prawidłowo dyspozycji wynikającej z przywołanych przepisów tj. nie ustaliła zasad usytuowania na ternie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nadto zastosowała zakazy w obszarach przyległych do miejsca przechodu konduktów jako miejsca o szczególnym charakterze. Wprowadzając zakaz ustaliła zakaz noszący cechę zakazu indywidualnego, co kłóci się z charakterem aktu do wydania którego była upoważniona.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.