Wyrok z dnia 2014-03-06 sygn. II SA/Op 40/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 grudnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.87.2013.LM w przedmiocie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Nysa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W dniu 29 października 2013 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., art. 41 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493, z późn. zm.) - uchwałę Nr XXXIX/595/13 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Nysa na rok 2014, zwanego dalej Programem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.87.2013.LM, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., Wojewoda Opolski stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b opisanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że z brzmienia zakwestionowanego uregulowania uchwały wynika, iż Rada wprowadziła zadanie polegające na "wykonaniu monitoringu wizyjnego w celu zminimalizowania negatywnych zdarzeń związanych ze spożywaniem alkoholu, stosowaniem przemocy i działalnością dealerską", przez co istotnie naruszyła prawo. Organ argumentował, że katalog zadań realizowanych w postaci gminnego programu alkoholowego określony w art. 41 ustawy ma charakter otwarty, a więc rada gminy nie może określać tych zadań w sposób dowolny. Przepis ten upoważnia radę do określenia zadań, które mieszczą się w jego dyspozycji. Niezgodne z prawem jest zatem przeznaczanie środków na zadania, które nie mają związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Ponadto w myśl art. 182 ustawy dochody z opłat na zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 oraz dochody z opłat określonych w art. 111 mogą być przeznaczane jedynie na realizację niniejszych programów, a więc nie mogą być przeznaczane na inne cele. W ocenie Wojewody, zaplanowane wydatki z przeznaczeniem na wykonanie monitoringu wizyjnego wykraczają poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 111 ust. 1 ustawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Gmina Nysa, po podjęciu przez Radę Miejską w Nysie uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XLI/621/13 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego. Skarżąca Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi wywiodła, że katalog zadań realizowanych w postaci gminnego programu alkoholowego określony w art. 41 ust. 1 ustawy ma charakter otwarty, brak jest zatem podstaw do uznania, że ujęte w zakwestionowanym zapisie uchwały zadanie nie może być zakwalifikowane jako związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Gmina podkreśliła, że skoro w omawianym przepisie jedynie przykładowo wskazano katalog zadań realizowanych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, to trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy dane zadanie ma, czy też nie ma związku z zasadniczymi celami ustawy, powierzonymi do realizacji. Dalej Gmina argumentowała, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma zaś tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Tym samym, w ocenie skarżącej Gminy, zakwestionowany przez Wojewodę zapis uchwały nie może być uznany za istotnie naruszający prawo, zwłaszcza wobec okoliczności, że organ nadzoru nie wyjaśnił, dlaczego stwierdzone przez niego naruszenie prawa oceniono jako istotne. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano bowiem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej naruszenia. Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Nysie nie dopuściła się dowolności przy określaniu zadań, jakie zamierza realizować w ramach przyjętego gminnego programu alkoholowego, ponieważ wykonanie monitoringu wizyjnego ma niewątpliwe związek z profilaktyką alkoholową, gdyż minimalizuje negatywne zdarzenia związane ze spożywaniem alkoholu, stosowaniem przemocy i działalnością dealerską. Przedmiotowe zadanie wpisuje się w katalog zadań, które mogą być przez gminę realizowane w ramach gminnego programu alkoholowego, albowiem przyczyni się ono do ograniczenia spożywania alkoholu i w konsekwencji do osiągnięcia celów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz wywody zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że z przepisu art. 182 ustawy wynika, iż obowiązkiem rady gminy jest takie rozdysponowanie środków pieniężnych, aby dochody z opłat w nim określonych były przeznaczone na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych. Zdaniem organu nadzoru, monitoring ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i porządku publicznego, a więc nie pomaga w profilaktyce czy rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Organ stwierdził również, powołując się w tym zakresie na pismo Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 5 listopada 2013 r., że zadania finansowane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych muszą być bezpośrednio związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, zaś refundowanie kosztów wykonania monitoringu wizyjnego miasta nie mieści się w tym zakresie. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku wyjaśnienia, dlaczego stwierdzone naruszenie prawa oceniono jako istotne. Dowodził, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż zaplanowanie monitoringu wizyjnego w celu zminimalizowania negatywnych zdarzeń wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy wniósł i wywodził jak w skardze, zaś zastępca Burmistrza Nysy podkreślił prewencyjną funkcję monitoringu. Z kolei pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa.

Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Natomiast prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że skarga została wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miejską w Nysie uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XLI/621/13 w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. Podstawą złożenia skargi był zatem akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Opolskiego, że zakwestionowany § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w Nysie stanowił przepis art. 41 ust. 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym realizacja zadań, o których mowa w ust. 1 art. 41, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. W art. 41 ust. 1 ustawy wskazano, że zadania własne gmin w zakresie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu w szczególności obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony);

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze omawianego Programu. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, iż katalog zadań realizowanych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest jedynie przykładowy. Odnotować również trzeba, że w art. 166 Konstytucji RP zdefiniowano zadania własne jednostek samorządu terytorialnego jako zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Konstytucja ustanawia również niezwykle istotną dla pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego zasadę jego samodzielności, związaną z zapewnioną mu w art. 16 ust. 2 Konsytuacji RP kompetencją do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Zgodnie z tym przepisem samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jak trafnie wywodził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (sygn. akt K 29/00, opubl. Orzecznictwo TK - seria A z 2002 r. nr 3, poz. 30 i powołane tam piśmiennictwo), podstawową cechą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co oznacza, że decyzje są podejmowane przez organy tego samorządu swobodnie, we własnym zakresie, bez odgórnych poleceń, zaś nadzór organów rządowych jest ograniczony do kontroli legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega też ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność ta rozumiana jest także jako niezależność od administracji rządowej, umożliwiająca jednostkom samorządu terytorialnego (korporacjom komunalnym) realizowanie zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, która znajduje wyraz szczególnie w powierzeniu samorządowi wyłączności w realizowaniu określonych zadań (tzw. zadania własne). W innym wyroku Trybunał podkreślał również, że samodzielność samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań jest trwałą wartością państwa demokratycznego i wymaga ciągłego ugruntowywania (por. wyrok TK z dnia 20 listopada 1996 r., sygn. akt K 27/95, opubl. OTK z 1996 r. nr 6, poz. 50).

W świetle powyższych ogólnych rozważań Sąd uznał, że w ramach przyznanej Gminie samodzielności w realizacji zadań własnych Rada była upoważniona do wyboru środków zapewniających wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ustawy. Przewidziane przez Radę Miejską w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały wykonanie monitoringu wizyjnego w celu zminimalizowania negatywnych zdarzeń związanych ze spożywaniem alkoholu, stosowaniem przemocy i działalnością dealerską, mieści się - zdaniem Sądu - w granicach przyznanego Gminie upoważnienia ustawowego. Przede wszystkim dostrzec należy, że wskazane działanie stanowi kontynuację realizowanego już wcześniej przez Gminę monitoringu, który w ocenie skarżącej służył do tej pory profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych na terenie Gminy Nysa, ponieważ wpływał na zmniejszenie niekorzystnych zdarzeń związanych m.in. ze spożywaniem alkoholu. Taki wniosek płynie z przedstawionej w uchwale w § 4 diagnozy, a wyrażona w niej ocena pozwoliła Radzie na sprecyzowanie - m.in. w spornym zapisie Programu - potrzeb społecznych i lokalnych w omawianym zakresie. Niewątpliwie, również sposób sformułowania zadania polegającego na wykonaniu monitoringu wskazuje, że zostało ono ściśle powiązanie z problematyką Programu, jego celami i zadaniami, do których w § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały zaliczono profilaktykę i przeciwdziałanie patologiom społecznym, w szczególności przeciwdziałanie uzależnieniom i przemocy. Podkreślenia wymaga, że przyjęty przez Radę Program nakierowany jest m.in. na rozwiązywanie problemów alkoholowych, a jednym z tych problemów jest przemoc i inne negatywne zdarzenia związane ze spożywaniem alkoholu. W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wyraźnie postanowiono, że głównym celem Programu jest zmniejszenie rozmiarów aktualnie istniejących problemów alkoholowych i innych zjawisk patologicznych, w tym przeciwdziałanie przemocy oraz zapobieganie powstawaniu nowych problemów alkoholowych oraz innych zjawisk patologicznych, w tym eskalacji przemocy. W ocenie Sądu, monitoring tych punktów miasta, w których występują komentowane, patologiczne zjawiska, będzie również służył realizacji zadania określonego w art. 41 ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. podejmowaniu interwencji w związku z naruszeniem przepisu określonego w art. 15 ustawy, zgodnie z którym zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości (pkt 1); osobom do lat 18 (pkt 2); na kredyt lub pod zastaw (pkt 3). Sądowi wiadomo bowiem z urzędu, że w postępowaniach o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych występowały przypadki, gdy to właśnie monitoring ujawniał nieprawidłowe zachowania sprzedawców polegające np. na sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, czy też osobom, których zachowanie wskazywało, że znajdują się w stanie nietrzeźwości.

Przedstawionego powyżej stanowiska Sądu nie może zmienić okoliczność, że sporny monitoring będzie miał równocześnie wpływ na poprawę bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tym samym, nie do zaaprobowania jest stanowisko Wojewody, który właśnie w tych kategoriach rozważał charakter monitoringu, i uznał, że nie mieści się on w obszarze profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z treści zakwestionowanego zapisu uchwały nie wynika, by chodziło w nim o ogólny monitoring ulic czy wszystkich niebezpiecznych miejsc miasta. Stwierdzono przecież wyraźnie, że chodzi o zminimalizowanie negatywnych zdarzeń związanych ze spożywaniem alkoholu, stosowaniem przemocy i działalnością dealerską. Temu właśnie celowi ma służyć wykonanie monitoringu wizyjnego miejsc szczególnie narażonych na występowanie tych patologicznych zjawisk. Tak określone kryteria dotyczące planowanego do realizacji monitoringu nie pozwalają na postawienie Radzie zarzutu przekroczenia przysługujących jej kompetencji przez wprowadzenie do Programu zapisu zapewniającego ogólne bezpieczeństwo w Gminie.

Prowadząc kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd miał także na względzie, że przewidziane w uchwale działanie w postaci wykonania spornego monitoringu stanowi realizację nałożonego na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku podejmowania takich działań, które służą określonym w art. 1 ust. 1 celom ustawy, w tym m.in.: ograniczeniu spożycia napojów alkoholowych oraz przeciwdziałaniu powstawania i usuwania następstw nadużywania alkoholu. W ocenie Sądu, już sama świadomość monitoringu wpływa na zachowanie osób spożywających alkohol, spełniając wobec nich funkcję prewencyjną.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że pogląd organu nadzoru, iż zaplanowane przez Radę Miejską do realizacji zadanie w postaci wykonania przedmiotowego monitoringu nie służy profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych, z przyczyn wywiedzionych wcześniej, jest nieuprawniony. W związku z tym nie można uznać, że regulacja § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały istotnie narusza prawo. W tych okolicznościach nie zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego należało ocenić jako wydane niezgodnie z prawem, co skutkowało jego uchyleniem przez Sąd.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zawarte w punkcie 2, uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, zamieszczone w punkcie 3, wydano na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.