Wyrok z dnia 2014-06-05 sygn. IV SA/Po 82/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. O. i I. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Uzasadnienie

Dnia [...] sierpnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek L. O. o przywrócenie, przez Starostę [...], przebiegu granicy i powierzchni działek wnioskodawcy (nr [...] i [...]) do stanu sprzed odnowy ewidencji gruntów, rozpoczętej w 1978 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 22 ust. 1 i w związku z art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej jako p.g.i.k.), § 46 ust. 1, § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej jako Rozporządzenie) i zaznaczając, że przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na usunięciu rozbieżności w danych ewidencji dotyczących przebiegu granic działek położonych w obrębie geodezyjnym miasto [...], gmina [...], oznaczonych numerami 1231/1 i 1231/2 z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: 1201, 1221/2 oraz 1222 w których użytek gruntowy został oznaczony w bazie ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" (tereny komunikacyjne - drogi) - odmówił wprowadzenia zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu geodezyjnego: miasto [...], gmina [...] dotyczących powierzchni oraz zasięgu prawa własności dla nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne numer geodezyjny 1231/1 i 1231/2 ujawnionej w księdze wieczystej numer [...].

W sprawie poczyniono następujące ustalenia:

W latach 1957-1958 na zlecenie Zarządu Lasów Państwowych przeprowadzono rozgraniczenie gruntów leśnych z gruntami przyległymi. Z wykonanych czynności sporządzony został operat pomiarowy, znajdujący się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, W postępowaniu tym ustalona została, między innymi, granica między gruntami Lasów Państwowych Uroczysko [...] i gruntami wsi [...] (dalej jako Wieś). Granicę tą wyznaczały punkty graniczne nr 5, nr 6, nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11 i nr 12. Zgodnie z opisem zawartym w protokole ustalenia granic (str. 38), na odcinku od punktu nr 5 do punktu nr 6 granica biegła w kierunku zachodnim zewnętrznym brzegiem drogi polnej. Od punktu nr 6, przez punkty nr 7. 8, 9, 10, 11 do punktu nr 12, granica biegła również w kierunku zachodnim, środkiem drogi polnej.

Ewidencję gruntów obrębu [...] (dalej jako Obręb) założono w latach 1964-1968 na podstawie zdjęć lotniczych z wykorzystaniem pomiarów uzupełniających oraz - w analizowanym zakresie - wykonanego w 1957 r. rozgraniczenia. Na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, zawierającej dane pomiarowe z uczytelnienia zdjęć lotniczych przy zakładaniu ewidencji (str. 52) zapisano, iż granicę obrębu na odcinku z PGL Nadleśnictwo [...] stanowił południowy brzeg drogi polnej o szerokości 4 m. Droga ta nie miała przypisanego numeru działki na kopii tejże mapy. Południowy brzeg drogi polnej, zgodnie z protokółem ustalenia granic gruntów Wsi z 12 maja 1964 r., wyznaczały punkty poczynając od nr 1 w kierunku wschodnim punkty nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i punkt nr 8, ustalone na podstawie dokumentacji wyszczególnionej w punkcie nr 1 powyżej (numerację punktów granicznych wprowadzono w kierunku przeciwnym niż szkicach z rozgraniczenia, tj. ze wschodu na zachód). W procesie zakładania ewidencji ujawnione zostały w operacie ewidencyjnym działki nr 99 - dr (po odnowie ewidencji nr 1201), nr 167 - dr (po odnowie ewidencji nr 1222) i działka nr 186 (po odnowie ewidencji i podziale nr 1231/1 i nr 1231/2). aktualnie własność I. i L. małż. O. (dalej jako Skarżący). W odniesieniu do działki nr 186, w protokóle ustalenia stanu władania jako władający wpisany został B. F. (do działek nr 186, 187, 189, 191, 115 i 116 o pow. 2.62 ha), zaś podpis złożyła B. W. W operacie od założenia ewidencji gruntów Obrębu, ani na mapie ewidencyjnej, ani w rejestrze gruntów, nie została wyodrębniona działka nr 56 o powierzchni 0.7049 ha, stanowiąca dojazd do gruntów Lasów Państwowych i gruntów prywatnych.

W 1968 r. założono ewidencję gruntów obrębu [...], obejmującego grunty wsi [...]oraz PGL Nadleśnictwo [...]. Na mapie ewidencyjnej (str. 274), założonej tą samą metodą co mapa w Obrębie, oraz w rejestrze gruntów ujawniono działkę nr 56, której południową granicę wyznaczały punkty nr 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i nr 12, zgodnie z operatem rozgraniczeniowym z 1957 r.

Kolejnymi pracami geodezyjnymi, w których wykorzystano dane o przebiegu granicy między Obrębem a obrębem [...], wynikające z operatu rozgraniczeniowego lasów państwowych z gruntami przyległymi z 1957 r. były: realizowana w latach 1967-68 aktualizacja granic PGL Nadleśnictwo [...], rewizja granic i pomiar uzupełniający, prowadzona w latach 1977-1981, odnowa ewidencji gruntów miasta [...] (dalej jako Miasto) zrealizowana w latach 1978-83, aktualizacja stanu posiadania obrębu leśnego [...] przeprowadzona w latach 1983-85, pomiar uzupełniający celem uwzględnienia zmian w stanie posiadania Nadleśnictwa, realizowany w latach 1994-96.

Zgodnie ze stanem wynikającym z operatu ewidencyjnego od założenia ewidencji gruntów Obrębu w zakresie działki nr 186 oraz działek nr 187/1 i nr 189/4, zweryfikowanych stanem faktycznego posiadania, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nabyli R. i G. małżonkowie K., aktem własności ziemi z [...] września 1975 r. Zasięg prawa własności do nieruchomości ustalony w przeprowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, ujawniony został na mapie ewidencyjnej Obrębu, zaś obliczona graficznie powierzchnia wpisana została do rejestru gruntów. Wyrys z mapy ewidencyjnej wg stanu na 1982 r. oraz wypis z rejestru gruntów wydane właścicielom były podstawą do oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej KW [...]. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] - umową przekazania gospodarstwa rolnego – G. i R. małż. K. przekazali własność nieruchomości na rzecz Skarżących.

Zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r. zmieniono granice administracyjne Miasta poprzez przyłączenie, między innymi, kilku działek z Obrębu, w tym działek nr 186 (po zmianie nr 1087), nr 56, nr 167 (po zmianie nr 1097) i nr 99 (po zmianie nr 1182). Operat pomiarowy przyjęto do zasobu w 1983 r. Następnie w latach 1978-1983 przeprowadzono odnowę ewidencji gruntów ww. miasta, w wyniku której zmieniono numerację ww. działek oraz obliczono metodą analityczną powierzchnie działek. Działce nr 1087 (po odnowie nr 1231) przypisano powierzchnię 0.3356 ha, działce nr 1097 (po odnowie nr 1222) - powierzchnię 0.2530 ha, działce nr 1182 (po odnowie nr 1201) - powierzchnię 1.1397 ha. Początkowo działka nr 56 - droga nie miała zmienionego numeru, brak także w dokumentacji obliczeń jej powierzchni metodą analityczną, zaś w obliczeniach powierzchni metodą graficzną wykazano powierzchnię 0.7049 ha. Nie jest możliwa identyfikacja przebiegu granic tej działki na włączonych do operatu kopiach map ewidencyjnych obrazujących zakres zmian administracyjnych ww. miasta. Brak jest w operacie założenia ewidencji dowodów na ujawnienie działki nr 56 w Obrębie. Z załącznika graficznego obrazującego granice gruntów włączanych do ww. miasta nie wynika by cała działka nr 56 ujawniona w obrębie Głębockie podlegała włączeniu w granice miasta. W ramach odnowy ewidencji miasta pomierzono natomiast stan faktyczny istniejącego na gruncie użytku gruntowego: drogi, i obliczono jego powierzchnię lecz w zachowanej dokumentacji z odnowy ewidencji brak obliczeń powierzchni tej działki. W tym samym czasie działce nr 56 nadano nowy numer 1221.

W roku 1988 decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] lipca 1988 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, w celu poszerzenia drogi [...] - działki nr 1222, w tym działki nr 1231 i nr 187/1, stanowiących własność Skarżących. W czynnościach ustalenia granic tych działek na gruncie uczestniczył Skarżący, który zaakceptował ustaloną przez wykonawcę pracy okazaną granicę działek dzielonych z działką nr 1222 - dr. składając swój podpis w protokóle granicznym (str. 217). W wyniku podziału z działki nr 1231 wydzielono działki nr 1231/1 o powierzchni 0.0119 ha i nr 1231/2 o powierzchni 0.3237 ha. Natomiast działka nr 187/1 podzielona została na działki nr 187/4 o powierzchni 0.0046 ha i nr 187/5 o powierzchni 0.02 ha (w związku z dokładnością zapisu do 0.01 ha).

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1993 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, położonej w Mieście o numerze ewidencyjnym 131 L i powierzchni ogólnej 12,6720 ha (według operatu ewidencji gruntów powierzchnia wynosiła 13.6462 ha), stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych oraz nieruchomości o numerze 1221 i powierzchni 0.7071 ha (własność Skarbu Państwa). Podziału dokonano na wniosek Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Projekt podziału sporządzony został przez mierniczych Działu Mierniczego Kopalni [...] (dalej jako Kopalnia). Praca geodezyjna zgłoszona została w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w [...] i zarejestrowana pod nr ep. [...]. Operat pomiarowy (szczątkowy w postaci wykazu zmian gruntowych i mapy uzupełniającej dotyczącej działki nr 131 L) przekazany został do zasobu. Brak natomiast dokumentów zasobu bazowo użytkowego przedmiotowego podziału, a tym samym danych o wykorzystanych materiałach z zasobu oraz dokonanym pomiarze granic nieruchomości dzielonych. W szczególności jest to istotne z tego względu, iż zmienione zostały powierzchnie działek dzielonych nr 131 L i nr 1221.

Aktem notarialnym [...] z [...] grudnia 1995 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] sprzedały nowo wydzieloną działkę nr 131 L/2 o powierzchni 5.8654 ha na rzecz Kopalni.

W latach 2001-2002 przeprowadzona została z urzędu modernizacja ewidencji gruntów i budynków Miasta. Z wykonanej pracy sporządzony został operat pomiarowy. W przeprowadzonej procedurze administracyjnej brały udział strony niniejszego postępowania nie zgłaszając uwag i zastrzeżeń dotyczących dokonanych przez wykonawcę pracy ustaleń, zarówno w odniesieniu do przebiegu granic jak i powierzchni nieruchomości stanowiących ich własność i poświadczając ten fakt w protokóle ustalenia stanu władania.

10. W 2011 r. zgłoszona została w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej praca geodezyjna z asortymentu wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków działki nr 1221/2, pozostającej we władaniu gminy [...]. O czynnościach na gruncie zawiadomieni zostali właściciele nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką, w tym Skarżący oraz W. J. - prokurent Firmy [...] sp. z o.o., następcy prawnego Kopalni do działki nr 131 L/2, której zmieniono numer na 1335. Z przeprowadzonych czynności technicznych sporządzony został protokół wyznaczenia punktów granicznych, który nie został podpisany przez Skarżącego. Zakwestionowany został tym samym przebieg granicy między działkami nr 1221/2 i nr 1231/2.

Starosta napisał, że w trakcie postępowania wyszła na jaw okoliczność, że obecny właściciel działki nr 1335 (następca prawny Kopalni do tej działki) sąsiadującej bezpośrednio z działką 1221/2, złożył wniosek do sądu rejonowego o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia praw własności do części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 1221/2.

Dalej Starosta napisał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.i.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 p.g.i.k.). Przepis § 146 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454, dalej jako Rozporządzenie) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Jednocześnie z urzędu - stosownie do § 46 ust. 2 Rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z:

prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowy-wanej przez organy administracji publicznej,

ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Dalej Starosta wskazał na pogląd, ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzać jego zakres. Starosta wskazał między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98 (Lex), w którym NSA stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Tryb zmian o których mowa w art. 22 p.g.i.k. nie służy do kwestionowania czy ustalania stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości, ani też do podważania tytułów dokonanych w ewidencji wpisów (tak też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 955/10, Lex). A zatem ewidencja gruntów, pełniąc funkcję informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów i budynków (wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1596/10, Lex).

Starosta podkreślił, że żadna ze stron nie przedłożyła dotychczas dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę zmian wpisów w bazie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 p.g.i.k. ewidencja stanowi jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie z § 44 Rozporządzenia, starosta zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja ta następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane ewidencyjne podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 Rozporządzenia. Wprowadzanie zmian z urzędu następuje ściśle wg § 46 ust. 2 Rozporządzenia. Ewidencja gruntów i budynków nie stanowi postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporów o własność.

W odwołaniu od opisanej decyzji Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż nie zostały wyjaśnione zagadnienia, na które wskazywał w swoich wnioskach do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, a dotyczące:

przebiegu granic działek nr 1231/1 i nr 1231/2 z działkami sąsiednimi nr 1201, nr 1221/2 i nr 1222, stanowiącymi drogi,

przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwej dokumentacji sporządzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów w latach 1964- 1968, która w latach 1976-1978 spowodowała nadużycia polegające na tym, że "na połowę szerokości dawnej drogi nr 56 i część lasów prywatnych wprowadzono świadomie i bezpodstawnie Skarb Państwa",

zmniejszenia wraz z odnową ewidencji gruntów poprzednikom prawnym Skarżących powierzchni gruntów,

wprowadzenia w wyniku odnowy ewidencji powierzchni nieruchomości nie odpowiadającej stanowi prawnemu, bowiem odliczono wszystkim rolnikom tą powierzchnię, która znalazła się w sposób pozaprawny w użytkowaniu na gruncie przez Kopalnię;

nie odszukania dokumentów archiwalnych w celu wyjaśnienia stanu działek, na które bezpodstawnie wprowadzono Skarb Państwa, a także wpisu władania Gminy Ślesin (drogi wewnętrzne).

Odwołujący się zarzucił, że organ ewidencyjny wiedział, że Skarb Państwa nie ma tytułu własności do działki nr 1221 i ukrywał te dane, tolerując przez lata bezprawie z korzyścią dla Kopalni.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz w związku z art. 7b p.g.i.k. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przytoczył treść przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków i wskazał, że przebieg granic działek ewidencyjnych jest jednym z elementów wykazywanych w ewidencji, dotyczącym działek ewidencyjnych. Ocenił, że wprowadzanie zmian dotyczących przebiegu granic działki ewidencyjnej stanowi aktualizację operatu ewidencyjnego. Podkreślił, że dokumentacja, zarówno techniczna jak i formalno-prawna, jest niekompletna i w licznych przypadkach niespójna. Ocenił, że Starosta podejmował wszelkie możliwe działania w celu zgromadzenia pełnej dokumentacji, obrazującej dokonywane zmiany w operacie ewidencyjnym od jego założenia do chwili obecnej, w zakresie objętym wnioskiem Skarżącego, realizując tym samym obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że rozstrzyganie w postępowaniu ewidencyjnym o prawidłowości przebiegu granic, a tym samym o zasięgu prawa własności do nieruchomości jest niezgodne zobowiązującym stanem prawnym. Ustalenia w tym zakresie mogą bowiem zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwy rzeczowo organ tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, lub przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Nadto zaznaczył, że obowiązujące przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków regulacje prawne, sformułowane w art. 20 - art. 26 p.g.i.k., dotyczą naniesienia w ewidencji gruntów i budynków bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. W związku z tym ocenił, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji określona w § 45 Rozporządzenia.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli L. i I. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 kpa. W obszernym uzasadnieniu opisali przebieg wydarzeń, zarzucając Powiatowemu Ośrodkowi Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej niejawne ukształtowanie stosunków własnościowych. Ocenili, że również organ wyższego stopnia zaczął blokować proces wyjaśnienia sprawy, aby ratować nierzetelne opracowania geodezyjne i nie podejmować analizy tego, co się wydarzyło oraz wywołanych tym skutków. Skarżący w całości powtórzyli swoje żądania dotyczące wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic działek nr 1231/1 i 1231/2 (przed podziałem nr 1231) poprzez odwrócenie przebiegu granic i powierzchni działek sprzed odnowy ewidencji gruntów t. stanu z 1957 r. wynikającego z rozgraniczenia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje są prawidłowe.

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości określa p.g.i.k., natomiast zasady prowadzenia ewidencji zostały zawarte w Rozporządzeniu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Rozporządzenie określa m.in. sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2 Rozporządzenia). Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek - § 46 ust. 1 rozporządzenia.

Trzeba podkreślić, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie: po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 Rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2 Rozporządzenia); po drugie - w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 Rozporządzenia). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Zestawiając opisane wyżej cele ewidencji gruntów i budynków oraz zasady prowadzenia ewidencji, z żądaniem przywrócenia przebiegu granic i powierzchni działek sprzed odnowy ewidencji gruntów, sąd stwierdza, że organy administracji postąpiły trafnie decydując się na przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jak również postąpiły trafnie wydając decyzję odmowną (Starosta) i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (Wojewódzki Inspektor). Skarżący domagają się w istocie zastąpienia wpisów mniej korzystnych (dokonanych na podstawie określonej dokumentacji) wpisami bardziej korzystnymi (również dokonanych na podstawie określonej dokumentacji), przy czym wpisy bardziej korzystne widniały w ewidencji wcześniej, zaś dokumentacja jest niekompletna i niespójna – co stwierdziły zgodnie organy administracji. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że brak jednoznacznej dokumentacji pomiarowej i rozbieżności w zgromadzonych dokumentach nie pozwalają na dokonanie żądanych zmian danych. Organy administracji publicznej, dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych, nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Prowadząc ewidencje gruntów i budynków, organy administracji publicznej, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest tylko zbiorem informacji, rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 732/12, CBOSA). Sąd podkreśla, że w świetle przepisów p.g.i.k. oraz Rozporządzenia, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy Rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji. Dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone (zob. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, publ. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA). Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji (zob. ww. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 732/12, CBOSA). Sąd zaznacza jednak to, że dalece czymś innym jest usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu, od przywrócenia przebiegu granic i powierzchni działek sprzed odnowy ewidencji gruntów. Aktualizacja jest procedurą sformalizowaną w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Formalny i wtórny charakter tej procedury wyznacza też organowi ściśle granice postępowania - rejestracja i zmiany ewidencyjne mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Pochodny zaś charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji (§ 12 ust. 1 pkt 1- 6 rozporządzenia) oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Innymi słowy przedmiotem aktualizacji nie mogą być dane, które są sporne. Jeżeli Skarżący uważają, że działka będąca ich własnością powinna cechować się inną (większą) powierzchnią, a co za tym idzie, innymi przebiegiem granic, powinni skierować spór bezpośrednio do sądu powszechnego. Sąd administracyjny podziela stanowisko wyrażone w glosie do postanowienia SN z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 809/00 (Teza nr 6 lex12245/6), że sprawy dotyczące rozgraniczania, należą do spraw cywilnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub wydanie nieruchomości lub jej części, jest zatem właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia, w sytuacji kiedy ustalenie przebiegu granic jest niezbędne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy o własność. Czym innym jest zatem sprawa o własność lub wydanie nieruchomości (art. 36 p.g.k. [ustawy z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne]), w ramach której sąd posiada możliwość uwzględnienia stanów prawnych (np. wynikających z zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu) w dacie orzekania, a czym innym sprawa o rozgraniczenie nieruchomości w rozumieniu art. 29 p.g.k., której istotą jest ustalenie przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02 września 2010 r., IV SA/Po 209/10, CBOSA).

W związku z powyższym sąd ocenia, że obie wydane w sprawie decyzje są słuszne. Z tego powodu, sąd, działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. skargę oddalił.MZ