Wyrok z dnia 2014-06-27 sygn. I OSK 78/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1653/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1653/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 marca 2013 r. J. M. (dalej skarżąca bądź wnioskująca) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Ośrodek bądź MOPS) o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką – M. C.

Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia twierdząc, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki, przez co nie zostały spełnione wymogi zawarte w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych).

W odwołaniu od decyzji z [...] 2013 r. wnioskująca stwierdziła, że jej ciotka, ze względu na swój stan zdrowia, nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności egzystencjonalnych. Jedyną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem M. C., jest jej siostra (a matka skarżącej), która ze względu na stan zdrowia nie jest jednak w stanie wykonywać tego obowiązku.

Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2013 r.

Powołując art. 16a ust. 1 uśr Kolegium wyjaśniło, że obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Skarżąca nie jest spokrewniona z M. C. w takim stopniu, który zobowiązywałby ją do alimentacji, a więc niespełniona została przesłanka wynikająca z art. 16a ust. 1 uśr, dotycząca obowiązku alimentacyjnego, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Skargę na decyzję z [...] 2013 r. wniosła J. M., zarzucając naruszenie art. 16a ust. 1 uśr przez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że skarżąca nie jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika wprost, że może ona być osobą obowiązaną do wykonywania obowiązku alimentacyjnego nad swą ciotką – M. C. Dodała, że jej matka – K. M., jako osoba co do zasady obowiązana do alimentacji w stosunku do siostry, nie może się nią samodzielnie opiekować z uwagi na zły stan zdrowia. W związku z powyższym - w ocenie skarżącej - obowiązek alimentacyjny obciąża ją, jako zstępną K. M.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151, 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spór budzi okoliczność, czy organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 uśr - czy nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec ciotki.

Zasiłek, którego dotyczył przedmiotowy wniosek, jest świadczeniem nowym, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa), zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. Powyższa nowelizacja wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 uśr, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie, nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym (art. 1 pkt 1 i 4 nowelizacji grudniowej), uregulowane szczegółowo w dodanym art. 16a uśr, zgodnie z którym, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529, dalej kro), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie to uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2.

Art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Istotnym jest także to, że w art. 16a ust. 8 zawarto dodatkowe przesłanki, wyłączające prawo do omawianego świadczenia.

Sąd I instancji wskazał, że w jednolicie ukształtowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązek opieki nad członkiem rodziny jest wywodzony wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach kro, a w szczególności z art. 128 kro, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 kro, które stanowią, że małżonkowie są obowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby.

Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie zakwestionowały uprawnienia skarżącej do ubiegania się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skarżąca nie jest spokrewniona z M. C. w stopniu, który zobowiązywałby ją do alimentacji. Jako siostrzenica M. C. nie spełnia warunku koniecznego, wynikającego z art. 16a ust. 1 uśr, co uniemożliwiło przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazał, że bez znaczenia do oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia, że skarżąca jest zstępną K. M., na której - co do zasady - ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej siostry, a która ze względu na swój stan zdrowia obowiązku tego wykonać nie może. Katalog podmiotów zobowiązanych do alimentacji jest jednoznaczny (art. 16a ust. 1 uśr) i nie obejmuje siostrzenicy.

Dodatkowo zaznaczył, że fakt, że skarżącej nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przewidzianego w art. 16a ust. 1 uśr, z uwagi na fakt, że jest siostrzenicą M. C., nie wyklucza możliwości ubiegania się o inne świadczenia przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła J. M., reprezentowana przez adwokata G. R., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 16a uśr - w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką – M. C., mimo że wykładnia celowościowa winna prowadzi do przeciwnego wniosku.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/10/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Z odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że M. C., córka Z. i F., urodzona dnia 18 maja 1938 r., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...], zaliczona została do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Lekarz orzecznik uwzględnił stopień naruszenia sprawności organizmu, wiek konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. K. M., córka Z. i F., urodzona 26 sierpnia 1944 r., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...], zaliczona została do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji do dnia 29 lutego 2016 r. Lekarz orzecznik uwzględnił stopień naruszenia sprawności organizmu, wiek konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, badanie podmiotowe i przedmiotowe, dokumentację medyczną. M. C. - brat M. C. i K. M., zmarł 2 czerwca 2011 r. D. C. – siostra M. C. i K. M., zmarła 29 sierpnia 2006 r. (k. 3, 4, 5, 11, 12 akt administracyjnych).

K. M. jest jedyną osobą należąca do kategorii osób obowiązanych do alimentowania wobec M. C. zgodnie z przepisami kro, lecz z uwagi na swój stan zdrowia, sama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. W wyniku porozumienia między M. C., K. M. i J. M., J. M. sprawuje opiekę nad M. C. (k. 52-52v akt I SA/Wa 1653/13; art. 106 § 3 i 5 ppsa).

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 uśr okazał się zasadny. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem, o którym mowa w art. 16a ust. 1 uśr.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest instytucją nową, wprowadzoną przepisem art. 1 pkt 1 i 4 nowelizacji grudniowej. Ustawodawca uzupełnił katalog świadczeń opiekuńczych, wymienionych w punkcie 2 art. 2 uśr w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. w ten sposób, że do dotychczas wymienionych świadczeń opiekuńczych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego, z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 1 pkt 1 i 4, art. 15 nowelizacji grudniowej). Jednocześnie ustawodawca w sposób istotny zmienił z dniem 1 stycznia 2013 r. regulację świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 pkt 5 in princ. nowelizacji grudniowej), a nadto uregulował w art. 11, 12, 13 i art. 15 in fine nowelizacji grudniowej) zagadnienia intertemporalne, związane z wejściem w życie nowych uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji opowiedział się za językową wykładnią art. 16a ust. 1 uśr, uznając że skoro "w jednolicie ukształtowanym orzecznictwie sądów alimentacyjnych, obowiązek opieki nad członkiem rodziny jest wywodzony wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach kro, a w szczególności z art. 128, [...] art. 23 i 27 kro", to w świetle powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie zakwestionowały uprawnienie J. M. do ubiegania się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skarżąca jako siostrzenica M. C. nie spełnia warunku koniecznego, wynikającego z art. 16a ust. 1 uśr, co uniemożliwiło przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd I instancji nietrafnie uznał, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. 2012, poz. 788 ze zm., dalej kro). Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, PWN 1963, t. V, s. 1025, znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka, PWN 1992, t. 2, s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka, "Słownik frazeologiczny języka polskiego", WP 2002, t. 1, s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by osoba nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i nast. bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeśli spełnia przesłanki z art. 16a ust. 1 i nast. uśr. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 kro), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych.

Należy zwrócić uwagę, że podobne zagadnienie rozważane było przez Trybunał Konstytucyjny i Sądy administracyjne na tle art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm. - dalej ups z 1990 r. bądź ustawa o pomocy społecznej z 1990 r.) i art. 17 uśr w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. Sąd I instancji błędnie pominął wnioski wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych na tle powołanych przepisów, których cel jest zbliżony do celu art. 16a uśr.

Obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 5/08/23,26).

Art. 17 ust. 1 uśr był przedmiotem dwu wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 6/08/107 - dalej wyrok TK z 18 lipca 2008 r. bądź wyrok P 27/07) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992; zm. Dz. U. z 2006 r. nr 222, poz. 1630; z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747, nr 192, poz. 1378, nr 200, poz. 1446; z 2008 r. nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (wyrok TK z 8 września 2005 r., P 17/04 - OTK-A 8/05/90; cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 18 lipca 2008 r.).

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07 (OTK-A 6/08/109, dalej wyrok TK z 22 lipca 2008 r. bądź wyrok P 41/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992; zm. Dz. U. z 2006 r. nr 222, poz. 1630; z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747, nr 192, poz. 1378, nr 200, poz. 1446; z 2008 r. nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, Dz. U. z 2000 r. Nr 2, poz. 11);

2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK-A 10/06/151, dalej wyrok TK z 15 listopada 2006 r. bądź wyrok P 23/05), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sentencja wyroku P 23/05 i argumentacja zawarta w uzasadnieniu tegoż wyroku, mimo uchylenia ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., pozostaje w pełni przydatna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wraz z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku stałego, po 1 maja 2004 r. zostało przekształcone w uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255 ze zm.). Argumenty prawne przy dekodowaniu przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej na podstawie art. 27 ust. 1-3 ups z 1990 r., pozostają w pełni przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu wyroku TK z 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał linię orzecznictwa, zaprezentowaną w wyroku z 15 listopada 2006 r. - oba przepisy (art. 27 ust. 1-3 ups i art. 17 ust. 1 uśr) dotyczyły tej samej materii; w obu występowały te same relewantne kryteria zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku TK z 18 lipca 2008 r.).

Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. "W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2426/05, Lex nr 198985).

W wyroku z 9.10.1998 r., II SA 1246/98, Glosa 3/99/29, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych. Biorąc pod uwagę także, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 ppsa), Sąd nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego do TK, w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem kierowanej do niego skargi.

Kluczowym problemem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie czy prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego także osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji i wobec której osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kro a jednocześnie osoba ta jest jedynym zdolnym do sprawowania opieki członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 16 uśr, przy uwzględnieniu przywołanych wyroków TK, może prawidłowo dekodować normę prawa materialnego, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy i nie zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że problem wyczerpującego określenia kręgu osób będących adresatami świadczenia pielęgnacyjnego (wcześniej zasiłku stałego w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności) był problemem spornym w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., II RN 141/01, OSNP 24/02/584 wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w sposób błędny, ustalając spełnienie przez wnioskodawcę warunków do żądanego zasiłku, dokonał szczególnej wykładni art. 27 ups z 1990 r., sprowadzającej się do wypełnienia jego hipotezy dodatkową, formułowaną ad hoc treścią. Posiłkując się przepisami Konstytucji i postulując nadanie mu treści z nimi zgodnej, w rzeczy samej dokonał jego "uzupełnienia" przez włączenie do kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku, osób ustanowionych opiekunami prawnymi osób niepełnosprawnych wymagających stałej pielęgnacji, czym nadał temu przepisowi brzmienie pozostające bez żadnego powiązania z postanowieniami nadanymi przez ustawodawcę.

Wyrok TK z 15 listopada 2006 r. rozstrzygnął odmiennie dany problem. TK wskazał, że ustawowa regulacja (art. 27 ust. 1-3 ups) musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy też syn/córka - to ostatnie, choć trudniejsze do wyobrażenia, nie jest wszak niemożliwe) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób obowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) i szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Relewantnymi cechami wspólnymi opiekunom, których dotyczy art. 27 ust. 1-3 ups, i opiekunom tym przepisem nieobjętym są po pierwsze:

- sprawowanie opieki nad dzieckiem (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji; po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów.

Trybunał Konstytucyjny dostrzega i docenia działalność rodzin zastępczych, a ich wspieranie przez państwo uznaje za właściwe i słuszne. Nie może jednak nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy. Stanowisko TK zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2007 r., IV SA/Po 956/06 - na tle art. 27 ust. 1 i 3 ups.

W sprawie rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem z 17.10.2007 r., IV SA/Po 399/07, w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, WSA wskazał w szczególności, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2007, s. 263). Wnioskodawczyni i Jej całkowicie ubezwłasnowolniony, czterdziestosześcioletni brat (w sprawie IV SA/Po 399/07) są rodzeństwem, wspólnie zamieszkują i gospodarują, stanowią zatem rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr. Członkiem rodziny jest również dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeśli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne (art. 3 pkt 16 uśr). Kryterium uznania osoby dorosłej - legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - za dziecko, uzależnione jest od spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wzgląd na zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) czyni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego aktualnym przy wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr. Wobec śmierci rodziców, bezżenności i bezdzietności podopiecznego brata, to na siostrze spoczywa obowiązek moralny i obowiązek alimentacyjny wobec brata (art. 129 § 1 w zw. z art. 128 i art. 135 § 2 kro).

Zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 69 i 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji).

Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych i obowiązującego Rzeczypospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Ponieważ rodzina nie pozostawiała dziecka, które ukończyło 25 rok życia, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na barkach instytucji publicznych, lecz siostra sama zapewnia bratu pełnię opieki, w formie osobistych starań, w ramach obowiązku alimentacyjnego, przeto realizowany jest cel art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr.

W szeregu sprawach rozpatrywanych przez Sądy Administracyjne (przykładowo: II SA/Rz 473/05; II SA/Gd 1031/02; II SA/Gd 262/06; IV SA/Po 399/07), ubiegającymi się o zasiłek stały bądź świadczenie pielęgnacyjne, było rodzeństwo (w sprawie IV SA/Po 956/06 - rodzeństwo przyrodnie), a w sprawie II SA/Łd 314/07 - żona z tytułu opieki nad mężem. Cechą tych relacji było to, że na rodzeństwie spoczywa obowiązek alimentacyjny (choć w ostatniej kolejności - art. 27 i art. 60 kro; art. 614 § 3 i 4, art. 130 kro; art. 128, art. 129 § 1, art. 132, art. 133 § 1 i 2, art. 141, art. 142 kro) - i to w ograniczonym zakresie (art. 134 kro). W sprawach tych ów obowiązek alimentacyjny nie był skonkretyzowany wyrokiem sądu bądź ugodą. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z doświadczeniem życiowym, w polskich realiach społeczno-gospodarczych, z reguły wartość opieki nad osobą niepełnosprawną bądź nieporadną z uwagi na wiek, znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 uśr). Już z tych względów pogląd organów obu instancji, że art. 17 ust. 1 uśr pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie był trafny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa).

W uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2006 r. Trybunał Konstytucyjny nie warunkował prawa do zasiłku stałego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał jedynie, że "wątpliwości (co do możliwości nabycia prawa do zasiłku stałego) wzmaga fakt, że rodzeństwo oraz krewni w linii prostej (zstępni i wstępni) byli i są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym" (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 15 listopada 2006 r.). W tych kategoriach Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem wątpliwości, które mogłyby przemawiać za odmową prawa do zasiłku stałego na rzecz osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W uzasadnieniu wyroku TK z 22 lipca 2008 r., Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na obowiązek alimentacji jako cechę relewantną (cz. III pkt 4.3 akapit przedostatni). W uzasadnieniu wyroku TK z 18 lipca 2008 r., Trybunał Konstytucyjny - omawiając wyrok TK z 15 listopada 2006 r.- nie wskazał obowiązku alimentacji jako relewantnej cechy wspólnej opiekunom, a w dalszej części rozważań - po podtrzymaniu owej linii orzecznictwa - wśród relewantnych kryteriów oceny zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości, wymienił obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem (cz. III pkt 3 uzasadnienia). W istocie wynika to z zakresu pytań obu Sądów w sprawie P 27/07, bowiem obowiązek alimentacyjny w dacie zadania pytań Trybunałowi Konstytucyjnemu nie stanowił ani przesłanki pozytywnej, ani negatywnej, nabycia prawa do zasiłku stałego. W przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprowadził ową przesłankę dopiero z dniem 2 stycznia 2009 r., na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a i b ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczenia rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456, dalej nowelizacja październikowa). Nowelizacja październikowa miała na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego: P 23/05, P 27/07 i P 41/07. Zatem aż do dnia 2 stycznia 2009 r. cecha bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami kro, nie była relewantna z punktu widzenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, a znalazła się w znowelizowanej ustawie wyłącznie dlatego, że ustawodawca użył sformułowań, zawartych w pytaniach Sądów administracyjnych, na które odpowiedział Trybunał Konstytucyjny wskazanymi wyrokami, przywracającymi konstytucyjność rozwiązań ustawowych. Jest rzeczą oczywistą, że opiekun faktyczny dziecka (art. 3 pkt 16 uśr) nigdy nie mógł być osobą, na której ciążył obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kro.

Zasadnicze rozszerzenie katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i wzrost obciążeń budżetowych nie wiązało się z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego: P 23/05, P 27/07 i P 41/07, lecz z niezależnie dokonanym uchyleniem kryterium dochodowego, na podstawie art. 13 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.12.2013 r., K 27/13, OTK-A 9/13/134).

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że siostrzenica jest zstępną siostry (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i 129 § 1 kro) i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 kc). Ustawodawca wskazał nadto, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy nieobciążonego takim obowiązkiem środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 kc). W doktrynie trafnie wskazuje się, że analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych - tak samo regulując przesłanki - przewiduje art. 966 k.c. W obecnym stanie prawnym dziadkowie należą wprawdzie do kręgu spadkobierców ustawowych, ale znajdują się w odległej czwartej grupie. W praktyce zatem stosunkowo rzadko nabędą spadek, a śmierć osób obowiązanych względem nich do alimentacji (wnuki, dzieci - zobowiązanych z ustawy do alimentacji - art. 128 kro), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Art. 938 kc wprowadza obowiązek alimentacyjny (nazywany przez niektórych autorów obowiązkiem quasi-alimentacyjnym) i odpowiadające mu roszczenie (M. Pazdan w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, C. H. Beck 2013, t. II s. 807-808, nb 2, 6; s. 817, nb 2, 3; s. 877, nb 1, 3; E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do kc. Spadki, LexisNexis 2011, s. 87-88, uw. 1; s. 136 do art. 966). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934, 938 i 966 kc).

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r. - SK 18/99- OTK 7/00, s. 1273).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko sądy, lecz i organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji) - mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Tak też postąpił Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie - dekodując normę zawartą w art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 16 uśr przy pomocy wyroków TK z: 15 listopada 2006 r., 18 lipca 2008 r. i 22 lipca 2008 r. Na aspekt prawotwórczy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów - w tym administracyjnych - trafnie zwraca uwagę doktryna (odpowiednio - glosa J. Trzcińskiego do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. - P 10/07 - ZNSA 1/08/s. 161-162 i akceptowane przez Glosatora orzecznictwo NSA - przypis 9; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 41-43; A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2008 - zwłaszcza s. 121 i n.).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Rozstrzygające niniejsza sprawę organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr przez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kro. Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie należy uznać, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji art. 16a ust. 1 uśr. Powoduje to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w powołanych wyrokach z: 15 listopada 2006 r., 18 lipca 2008 r. i 22 lipca 2008 r.

Biorąc to pod uwagę, koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, stanowi niekonstytucyjną dyskryminację (wyroki TK z: 3.9.1996 r., K 10/96, OTK 4/96/33, poz. 281; 16.12.1997 r., K 8/97, OTK 5-6/97/70; 13.4.1999 r., K 36/98, OTK 3/99/40, s. 243-244, akceptowane w uzasadnieniach wyroków TK - odpowiednio - z: 18 lipca 2008 r. - cz. III pkt 3; 22 lipca 2008 r. - cz. III, pkt 4.1). Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). Z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zstępnym rodzeństwa.

Przeciwko wykładni zaprezentowanej w niniejszym wyroku nie przemawiała uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.6.1998 r., FPS 9/97, ONSA 4/98/110, jako podjęta przed 1 stycznia 2004 r. (art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.; B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 s. 623, uw. 9; s. 837, uw. 17). Uchwała FPS 9/97 miała charakter uchwały konkretnej i dotyczyła wykładni prawa podatkowego (ONSA 4/98/110 s. 89-90); uzasadnienie uchwały FPS 9/97 nie zawiera wątków konstytucyjnych.

W szczególności postanowieniem z 1.6.2010 r., P 38/09 (OTK-A 5/10/53), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał Konstytucyjny (precyzyjnie powołując daty i sygnatury orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) wskazał w szczególności, że stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu. Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucją zastosowano w jedenastu orzeczeniach, a literalną w trzech orzeczeniach. Wykładnię prokonstytucyjną Sądy administracyjne zastosowały w sześciu orzeczeniach w sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, a literalną w dwu. W postanowieniach o sygn. P 31/06, P 24/07, P 26/07 i P 64/08 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli nie potrafi przedstawić prawnych argumentów co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. (...) Sąd pytający musi również wykazać, że zastrzeżenia co do konstytucyjności czy legalności danej normy są tak istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny w drodze procedury pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Sejmowy 1/01/33)". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed WSA w Bydgoszczy. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny (cz. II pkt. 3.3, 4.3, 4.4 uzasadnienia P 38/09).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia prokonstytucyjna Sądów znajduje uznanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i nie narusza podstawowych zasad Konstytucji RP, w tym w szczególności wyrażonych w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP.

Uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2013 r., I OPS 5/13 (ONSAiWSA 3/14/36), jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1a uśr, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w kontrolowanej sprawie, dotyczącej art. 16a uśr.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zbada przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.