Wyrok z dnia 2014-07-24 sygn. II SAB/Po 54/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych [...] do rozpoznania wniosku S. M. z dnia 17 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, iż bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych [...] na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. S. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. (dalej: "ANR O/T w P.") o udostępnienie informacji publicznej:

1. w postaci operatu lub operatów szacunkowych (wyceny lub wycen) dotyczących działek położonych w Gminie P., Obręb 15 K. o numerach [...],[...],[...],[...],[...], tj. dokumentów dotyczących nieruchomości należącej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Niniejszy wniosek dotyczył również takich operatów (wycen), które nie są wewnętrznie zatwierdzone i zaakceptowane w ramach działalności ANR;

2. udostępnienie informacji publicznej w postaci geodezyjnego badania lub badań prawnych, z których wynika, iż wskazane wyżej działki geodezyjne, tj. działki położone w Gminie P., Obręb 15 K. o numerach [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...]stanowią dawne działki (parcele) wchodzące w skład majątku K. należącego do A. R..

Wnioskodawca wniósł o przesłanie kserokopii ww. dokumentów na adres kancelarii pełnomocnika.

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. S. M. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora ARM O/T w P. w udostępnieniu informacji publicznej.

W skardze podniesiono, iż informacje, stanowiące przedmiot ww. wniosku, mają istotne znaczenie dla skarżącego, jako spadkobiercy byłego właściciela dawnego majątku K., A. R., z uwagi na fakt, iż przysługuje mu ustawowe prawo pierwszeństwa nabycia działek opisanych powyżej, utraconych w wyniku wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Strona skarżąca wskazała również, iż Dyrektor ANR O/T w P. jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż podmioty, reprezentujące państwowe osoby prawne, zobowiązane są udzielać informacji dotyczących majątku, którym te dysponują.

Tymczasem Dyrektor ANR O/T w P. nie udostępnił stronie żądnej informacji publicznej mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ANR O/T w P. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, iż uznaje skargę w całości. W piśmie z dnia 19 maja 2014. wystosował do skarżącego pismo, w którym został podany termin i sposób zapoznania się z żądanymi dokumentami. W celu wykonania wniosku oraz w związku z dużym objętościowo zakresem materiału koniecznym do przygotowania przez Oddział i koniecznością przygotowania dokumentacji zgodnie z kryteriami podanymi we wniosku, skarżącemu został zaproponowany dzień 29 maja 2014 r., w którym będzie miał możliwość zapoznania się z żądanymi informacjami. ANR OT Poznań uznając skargę w całości stwierdza, że brak udzielenia pełnej informacji publicznej stanowi działanie bez podstawy prawnej.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoją skargę z dnia 16 maja 2014 r. wskazując, iż we wniosku z 17 kwietnia 2014 r. precyzyjnie wskazał sposób udostępnienia żądanej informacji poprzez przesłanie kserokopii wskazanych dokumentów pocztą, na adres kancelarii. Tymczasem organ w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. wskazał, iż wnioskodawca może zapoznać się z treścią operatu w siedzibie organu, bowiem niedopuszczalne jest kopiowanie całości jak też fragmentów operatu. Tym samym organ nie załatwił sprawy zgodnie z wnioskiem.

Ponadto wskazano, iż udostępnienie żądanych dokumentów Dyrektor ANR O/T w P. uzależnił od podpisania oświadczenia, na mocy którego dokonujący wglądu do dokumentacji przyjmuje na siebie nieuzasadniony obowiązek zachowania informacji wynikających z operatu jedynie w celu podjęcia decyzji o ewentualnym nabyciu nieruchomości. Oznacza to, iż nie może w żaden sposób udostępnić tego operatu innemu rzeczoznawcy w celu skonsultowania określonej w operacie ceny.

Dodatkowo organ wyznaczył termin zapoznania się z dokumentami na dzień 29 maja 2014 r. godz. 11., przy czym pismo to wpłynęło do kancelarii pełnomocnika 27 maja 2014 r. w godzinach popołudniowych. Pełnomocnik skarżącego tego dnia uczestniczył zaś w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy i mógł się zapoznać z pismem dopiero 28 maja 2014 r. Ze względu zaś na wcześniej podjęte zobowiązania ani pełnomocnik, ani skarżący osobiście nie byli w stanie stawić się w wyznaczonym terminie o wyznaczonej godzinie w siedzibie ANR O/T w P..

Zdaniem strony skarżącej powyższe oznacza, iż mimo deklaracji zawartej w odpowiedzi na skargę, Dyrektor ANR O/T w P. nadal pozostaje w bezczynności.

Pismem procesowym z dnia 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę wskazując na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Po 49/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a." kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., tj. w sprawach, w których organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, w sprawie z zakresu administracji publicznej, jednak z różnych powodów nie podejmuje się załatwienia sprawy. Z tego względu przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem, a skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, takim jak zażalenie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej zwanej: "u.d.i.p.". Ustawa ta określa obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz tryb, w jaki sposób wniosek taki powinien zostać rozpatrzony.

W pierwszej kolejności wyjaśniania wymaga czy Dyrektor ANR O/T w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych oraz czy informacja, której udzielania domaga się strona skarżąca stanowi informacje publiczną o której mowa w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu

nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której w świetle art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy powierzono zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa. Agencja jest podmiotem, którego ustawodawca wprost nie wymienia w art. 4 u.d.i.p. Ten sam przepis wymienia jednak – jako obowiązany do udzielania informacji publicznej, podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Mając na uwadze, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych reprezentuje Agencję w sprawie przygotowania nieruchomości Agencji do sprzedaży, tj. m.in. w sprawie powiadamiania osób, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, podania ceny nieruchomości oraz terminu złożenia wniosku (art. 29 ust. 1c w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), to nie budzi wątpliwości, że podmiot, któremu bezczynność zarzucono jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Rozważając zaś kwestię przedmiotową sprawy - czy żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną zauważyć należy, iż stosownie do art. 1. ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wynika, iż udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Należy przy tym zaznaczyć, że informację publiczną stanowią, informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dmą 30 października 2002 r., II SA 2036- 2037/02).

Z powyższego wynika, iż informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W ocenie Sądu żądane informacje dotyczące nieruchomości, które pozostają w gestii Agencji Nieruchomości Rolnych stanowią informację publiczną. Strona skarżąca zażądała udostępnienia operatu szacunkowego lub operatów szacunkowych, sporządzonych w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości rolnej stanowiącej własność Skarbu Państwa przeznaczonej do sprzedaży na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto strona wniosła o udzielenie informacji poprzez udostępnienie badań prawnych lub geodezyjnych potwierdzających, iż obecne działki geodezyjne odpowiadają dawnym parcelom należącym wcześniej do rodziny skarżącego. Niewątpliwie objęte wnioskiem dokumenty znajdujące się w posiadaniu Agencji Nieruchomości Rolnych (co potwierdza odpowiedź na skargę), wytworzone na potrzeby przygotowywanej sprzedaży tych nieruchomości, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych i dotyczą majątku publicznego (takie samo stanowisko zajął: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 23 października 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 88/13, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. o sygn. II SAB/Po 95/13, oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Bd 49/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do specyfiki rozpatrywanej spawy zauważyć należy, iż Dyrektor ANR O/T w P. w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż uznaje skargę za zasadą i wyjaśnił, iż pismem z dnia 19 maja 2014 r. wskazał, iż żądane dokumenty zawierające informację publiczną zostaną udostępnione wnioskodawcy do wglądu w miejscu, w terminie określonym przez organ, po przedłożeniu przez stronę stosownego oświadczenia.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 powoływanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Z kolei zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W ocenie Sądu, w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. organ nie wskazał dlaczego niemożliwe jest (z jakich przyczyn technicznych) udzielenie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (poprzez przesłanie kserokopii dokumentów pocztą na adres kancelarii pełnomocnika wnioskodawcy). Pismem tym organ nie udzielił także żądanej informacji. Wskazanie innego sposobu udzielania informacji publicznej bez wskazania przyczyn technicznych z powodu, których informacja ta nie może zostać udzielona w formie określonej przez wnioskodawcę powoduje, iż organ nadal pozostaje w bezczynności w udzielaniu informacji publicznej.

Podzielić również należy stanowisko wyrażone w powoływanym wcześniej wyroku WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Bd 49/14, iż operat szacunkowy nie jest objęty ochroną przepisów wynikających z prawa autorskiego, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 904 ze zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty materiały, znaki i symbole. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu. Gospodarka nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa nie jest bowiem pozostawiona swobodnemu uznaniu osób reprezentujących te jednostki lub Skarb Państwa, lecz jest ujęta w określone przepisami reguły. W odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa jest to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta określa podmioty, które gospodarują powierzonym im mieniem publicznym, w tym nieruchomościami (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wśród reguł gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, są też takie reguły, które nakazują sporządzenie wyceny przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Mówi o tym ogólny przepis art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyceny te są niezbędne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym. Fakt ten przesądza o uznaniu ich za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 prawa autorskiego. W związku z tym, skoro operat szacunkowy stanowi informację publiczną, to podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem z 17 kwietnia 2014 r. obowiązany był tę informację udostępnić lub odmówić w formie przewidzianej ustawą jej udzielenia.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. uwzględnił skargę zobowiązując Dyrektora ANR O/T w P. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Była ona skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa, a nie skutkiem zaniedbań i lekceważącego stosunku do obowiązków nakładanych na Dyrektora ANR O/T w P. mocą przepisów prawa. W tej sytuacji Sąd orzekł jak pkt II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.