Wyrok z dnia 2014-11-12 sygn. II SA/Wa 1154/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. C. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 958/13 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2013 r., którą to decyzją Minister Obrony Narodowej odmówił udostępnienia A.C. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r.

W motywach uzasadnienia Sąd wskazał na warunki uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz na brak przeprowadzenia przez organ testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnic, a obywatelskim prawem do informacji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ponownie odmówił A.C. udostępnienia kopii instrukcji negocjacyjnej zaakceptowanej przez Ministra Obrony Narodowej w sprawie zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Jako podstawę odmowy organ podał art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – tajemnicę negocjacji wskazaną w art. 721 § 1 kodeksu cywilnego. Wskazał też, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej.

Organ wyjaśnił, że wnioskowana Instrukcja negocjacyjna jest dokumentem opracowanym w celu prowadzenia postępowania negocjacyjnego, a potem sądowego, z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Treść dokumentu została podporządkowana temu celowi. Zawiera on zalecenia i wiążące wytyczne, dotyczące sposobu postępowania między pełnomocnikami Ministra Obrony Narodowej a rodzinami ofiar katastrofy lotniczej. Postanowienia Instrukcji zostały przy tym skierowane wprost do członków powołanego w tym celu Zespołu negocjacyjnego, reprezentujących Ministra Obrony Narodowej w stosunkach z rodzinami ofiar. Z tego względu uznał, że Instrukcja jest dokumentem, o treści którego pełnomocnicy Ministra Obrony Narodowej (radcowie prawni) dowiedzieli się w związku z udzielaniem pomocy prawnej, oraz że dotyczy on przedmiotu świadczonej pomocy prawnej, a zatem zawiera tajemnicą radcowską (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II AKz 294/08, Apel. W-wa 2009/2/8).

Minister podał, że Instrukcja zawiera informacje o ilości zawezwań do próby ugodowej, skierowanych przez członków rodzin ofiar katastrofy samolotu C[...] pod [...] oraz wysokości żądanych kwot z różnych tytułów (zadośćuczynienie, odszkodowanie, renta). W dokumencie wskazana została osoba Przewodniczącego Zespołu negocjacyjnego oraz skład zespołu pełnomocników, pojawiają się także dane osobowe niektórych z członków rodzin ofiar. W dalszej części dokument został podzielony na dwie części: wytyczne o charakterze wiążącym oraz wytyczne o charakterze zaleceń. Wiążące wytyczne odnoszą się do podstaw wypłaty świadczeń i określenia ich wysokości, kręgu osób uprawnionych oraz szczegółowego sposobu procedowania tych spraw. Wytyczne o charakterze zaleceń obejmują natomiast treść postanowień ugodowych.

Podstawą opracowania Instrukcji negocjacyjnej był stosunek cywilnoprawny, jaki powstał wyłącznie między członkami rodzin ofiar katastrofy lotniczej a Ministrem Obrony Narodowej. Intencją mocodawcy - Ministra Obrony Narodowej, zatwierdzającego Instrukcję dla swoich pełnomocników, było ustalenie i wypracowanie pewnych ogólnych ram, w jakich pełnomocnicy ci będą prowadzić postępowanie ugodowe.

Powyższa decyzja, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.C., została przez Ministra Obrony Narodowej utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19 poz. 145 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zachowanie "tajemnicy radcowskiej" jest obowiązkiem nie tylko radcy prawnego, ale też jego mocodawcy i tym samym prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 721 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż "tajemnica negocjacji", co do informacji udostępnionych w trakcie negocjacji drugiej stronie, wiąże nie tylko drugą stronę, ale również stronę udostępniającą tą informację, a tym samym prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli i uznanie, że w niniejszej sprawie ochrona tajemnicy radcowskiej i tajemnicy negocjacji przeważa nad prawem dostępu do informacji publicznej.

Rozwijając zarzuty skarżący wskazał, że tajemnica radcowska oraz tajemnica negocjacji, wynikająca z art. 721 § 1 kodeksu cywilnego, dotyczy radcy prawnego, natomiast nie dotyczy organu. Nadto nie stanowi również podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W tajemnicy należy zachować to, czego organ dowiedział się w trakcie negocjacji, nie zaś to, o czym sam informował. Informacje własne organu tajemnicy tej nie podlegają.

Skarżący podkreślił, że na skutek błędnej wykładni przepisów organ wadliwie wymierzył proporcie między obywatelskim prawem do informacji, a potrzebą ochrony wskazanych tajemnic.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Żądana przez skarżącego "Instrukcja negocjacyjna", dotycząca zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod [...] z dnia [...]stycznia 2008 r., stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy ustaleń przedstawicieli organu władzy publicznej, dokonywanych z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej, które to ustalenia mają służyć wywołaniu określonych skutków na zewnątrz w związku z realizacją roszczeń cywilnoprawnych, a więc dotyczą one sfery odpowiedzialności organu, choćby w wymiarze finansowym. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Instrukcja negocjacyjna" stanowi informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" tej ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania spraw przez organ władzy publicznej, w tym na etapie negocjacji, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie strona skarżąca kwestionuje odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 637 ze zm.), który stanowi, iż radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej, uzasadnia odmowę udzielenia żądanej informacji. Nie można też zgodzić się z oceną, że zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, znajduje uzasadnienie w art. 721 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji do własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej.

W ocenie Sądu, powołanie się przez organ na tajemnicę, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, nie znajduje uzasadnienia. Uszło uwadze Ministra Obrony Narodowej, że skarżący zwrócił się do organu, który wytworzył instrukcję, z żądaniem udostępnienia jej treści. Adresatem wniosku informacyjnego był Minister Obrony Narodowej, a nie radca prawny. Skoro autorem żądanego dokumentu (instrukcji) był organ – MON, zupełnie niezrozumiałym i nieadekwatnym było powoływanie się na tajemnicę radcowską, czy też tajemnicę negocjacji – art. 721 § 1 k.c. A skoro tak, to w żaden sposób nie można było uznać, że organ skutecznie wskazał przesłanki, uzasadniające zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tajemnice prawnie chronione, uzasadniające odmowę udostepnienia informacji).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy i oceni, w jakim zakresie treść żądanej instrukcji powinna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zważy, iż dokument ten niewątpliwie w dużej części w ogóle nie zawiera żadnych tajemnic ustawowo chronionych, np. w zakresie postanowień ogólnych, składu osób podpisujących instrukcję, zakresu negocjacji, itd. Nadto oceni, czy wymienione w żądanej instrukcji kwoty podlegają wyłączeniu w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli tak, to z uwagi na jakie dobra chronione. Rozważy, czy w zakresie "kwot negocjacyjnych" żądany dokument nie nosi cech dokumentu wewnętrznego. Uzasadnienie sporządzi stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Odniesie się też do kwestii, iż wniosek o udzielenie informacji został skierowany do organu, a nie do radcy prawnego organu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A.C. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.