Zakaz działalności gospodarczej partii politycznych

Związki partii z gospodarką muszą podlegać ograniczeniom dla unikania powstania choćby pozorów związków korupcjogennych. Całkowite wyłączenie aktywności gospodarczej partii nastąpiło wraz z przyjęciem systemu ich finansowania z budżetu państwa.

Prowadzenie działalności gospodarczej, tzn. korzystanie z wolności działalności gospodarczej przez partię polityczną, której celem jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych - powodowałoby ryzyko braku przejrzystości finansów partii, a w skrajnym przypadku mogłoby prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Z całą pewnością jednak stwarzałoby zagrożenie dla realizacji ważnych funkcji w systemie politycznym, gdyż aktywność partii mogłaby się koncentrować nadmiernie na prowadzeniu działalności gospodarczej.

W wyroku o sygn. K 25/03, Trybunał podkreślił, że "z jednoznacznego określenia celu partii politycznych wynika, że nie są to zrzeszenia powołane do prowadzenia działalności gospodarczej". Trybunał w omawianym wyroku w następujący sposób wyjaśniał dlaczego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partie polityczne jest zgodny z Konstytucją: "Skoro ich zadaniem jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że - uczestnicząc w sprawowaniu władzy - mogą one też kształtować normy prawne generalne regulujące funkcjonowanie gospodarki, a także brać udział w udzielaniu pozwoleń i koncesji, rozstrzyganiu przetargów itd. Zarówno na etapie walki o władzę, jak i - tym bardziej - w okresie jej sprawowania, partie nie mogłyby być postrzegane jako zwykły uczestnik obrotu, poddany regułom rynku. Jak słusznie zauważył SN w uzasadnieniu postanowienia z 1 października 2001 r., «partie uczestniczą w wyborach, wchodzą w skład władzy ustawodawczej, tworzą organa władzy wykonawczej, ich związki ze sferą działalności gospodarczej muszą więc podlegać ograniczeniom dla unikania powstania choćby pozorów związków korupcjogennych» (OSNP z 2004 r., nr 10, poz. 181). Zagwarantowana konstytucyjnie pozycja ustrojowoprawna partii politycznych sprzeciwia się więc przyjęciu, że korzystają one - na równi z podmiotami prywatnoprawnymi - z wolności działalności gospodarczej. Nie oznacza to oczywiście, że ustawodawca nie może - w określonym zakresie - przyznawać podmiotom publicznoprawnym, także partiom politycznym, pewnych możliwości w sferze gospodarki. Z art. 22 Konstytucji nie da się jednak wyprowadzić zasady absolutnej, obejmującej ogół podmiotów prawa".

Wyrok TK z dnia 18 lipca 2012 r., K 14/12, Standard: 1970

Na podstawie art. 11 ust. 1 zd. 2 Konstytucji należy przyjąć, że partia polityczna to dobrowolne i oparte na zasadzie równości zrzeszenie obywateli polskich "w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa". Cel tworzenia partii został więc wprost określony w akcie prawnym najwyższej rangi. Trybunał zwraca uwagę, iż żaden inny przepis Konstytucji statuujący swobodę zrzeszania się, w szczególności art. 12, traktujący o związkach zawodowych, stowarzyszeniach itd, nie zawiera wskazania celu organizacji. Wprawdzie w niektórych innych przepisach, np. w art. 17 Konstytucji regulującym funkcjonowanie samorządów zawodowych, opisano zakres ich zadań, jednak w żadnym z unormowań cel tworzenia organizacji nie został zdeterminowany tak jednoznacznie jak w art. 11 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału tego rodzaju "wyróżnienie" partii politycznych nie jest obojętne dla określenia ich pozycji prawnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z jednoznacznego określenia celu partii politycznych wynika już w sposób konieczny, że nie są to zrzeszenia powołane do prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew stanowisku wnioskodawców, oceny, iż w zamyśle ustrojodawcy partie polityczne nie korzystają z wolności gospodarczej, nie podważa treść art. 11 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Zapewnienie "wolności tworzenia i działania partii politycznych" nie ma bowiem nic wspólnego z proklamowaniem ich wolności gospodarczej. Pierwsze zdanie art. 11 ust. 1 Konstytucji nie zawiera jeszcze określenia zasad działania partii politycznych, w szczególności nie zawiera pozwolenia na "wolne" prowadzenie przez nie działalności gospodarczej, lecz tylko wyraża ustrojową gwarancję pluralizmu politycznego. Wolność tworzenia i działania dotyczy jednak partii w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje kolejne zdanie przepisu, a zatem - ugrupowań powoływanych w celu wpływania demokratycznymi metodami na kształt polityki.

Traktowanie art. 22 Konstytucji jako źródła jednej z wolności, a także interpretacja tego przepisu w nawiązaniu do treści art. 20 Konstytucji określającego własność prywatną jako jedną z podstaw ustroju gospodarczego, pozwoliły na bliższe określenie zakresu podmiotowego wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że jej adresatami są "osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi". Natomiast "formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych" (wyrok z 7 maja 2001 r. , sygn. K. 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82, tak samo wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K. 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31). Konstytucyjna gwarancja wolności działalności gospodarczej nie jest więc adresowana do podmiotów prawa publicznego, które dysponują szczególnymi środkami wywierania wpływu na gospodarkę. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie przyłącza się do wcześniej wyrażonych zapatrywań. Wprawdzie cytowane fragmenty wypowiedzi Trybunału, zdecydowanie ograniczające krąg adresatów art. 22 Konstytucji, odnosiły się głównie do instytucji państwowych i samorządowych, jednak stojące za nimi argumenty znajdują pełne zastosowanie do partii politycznych. Skoro ich zadaniem jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że - uczestnicząc w sprawowaniu władzy - mogą one też kształtować normy prawne generalne regulujące funkcjonowanie gospodarki, a także brać udział w udzielaniu pozwoleń i koncesji, rozstrzyganiu przetargów itd. Zarówno na etapie walki o władzę, jak i - tym bardziej - w okresie jej sprawowania, partie nie mogłyby być postrzegane jako zwykły uczestnik obrotu, poddany regułom rynku. Jak słusznie zauważył SN w uzasadnieniu postanowienia z 1 października 2001 r., "partie uczestniczą w wyborach, wchodzą w skład władzy ustawodawczej, tworzą organa władzy wykonawczej, ich związki ze sferą działalności gospodarczej muszą więc podlegać ograniczeniom dla unikania powstania choćby pozorów związków korupcjogennych" (OSNP z 2004 r., nr 10, poz. 181). Zagwarantowana konstytucyjnie pozycja ustrojowoprawna partii politycznych sprzeciwia się więc przyjęciu, że korzystają one - na równi z podmiotami prywatnoprawnymi - z wolności działalności gospodarczej. Nie oznacza to oczywiście, że ustawodawca nie może - w określonym zakresie - przyznawać podmiotom publicznoprawnym, także partiom politycznym, pewnych możliwości w sferze gospodarki. Z art. 22 Konstytucji nie da się jednak wyprowadzić zasady absolutnej, obejmującej ogół podmiotów prawa.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że art. 22 Konstytucji nie można interpretować w taki sposób, by niejako uchylić znaczenie prawne zawartej w art. 11 ust. 1 Konstytucji definicji partii politycznych. Przeciwnie, konstytucyjnie określony cel partii ma decydujący wpływ na ustalenie, czy partie mieszczą się w kręgu adresatów art. 22 Konstytucji. Treść tego przepisu na pewno nie zawiera sformułowań, które neutralizowałyby niejako sens normatywny art. 11 ust. 1 Konstytucji i nakazywały przyjąć, że partie polityczne korzystają z wolności działalności gospodarczej na równi z innymi podmiotami. Należałoby uznać raczej, że ich szczególna pozycja ustrojowa, wynikająca z konstytucyjnego celu istnienia, decyduje o niedopuszczalności prowadzenia przez nie działalności gospodarczej, a ustawodawca mógłby ewentualnie wskazać zakres dopuszczalnej aktywności gospodarczej partii. We wcześniej obowiązujących przepisach dopuszczał ją, ale "wyłącznie w formie spółdzielni lub udziału w spółkach z wyjątkiem spółek z udziałem Skarbu Państwa, innych państwowych lub komunalnych osób prawnych lub podmiotów zagranicznych" (art. 24 ust. 2 u.p.p. w dawnym brzmieniu). Pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji partie polityczne nigdy nie mogły zatem prowadzić działalności gospodarczej we własnym imieniu, występować w roli przedsiębiorcy (por. A. Gorgol [w:] Ustawa o partiach ..., s. 93). Całkowite wyłączenie aktywności gospodarczej nastąpiło, wraz z przyjęciem systemu finansowania partii z budżetu państwa.

Wyrok TK z dnia 14 grudnia 2004 r., K 25/03, Standard: 1971