Specjalny zasiłek opiekuńczy

Konstrukcja specjalnego zasiłku opiekuńczego zakłada przyznanie pomocy finansowej opiekunowi osoby niepełnosprawnej. Zasiłek ten stanowi jednak realne wsparcie dla podopiecznego, który może korzystać z opieki bliskiej mu osoby. Jest wsparciem przekazywanym bezpośrednio opiekunowi, ale adresowanym pośrednio do osoby niepełnosprawnej. Należy go rozpatrywać zarówno w odniesieniu do sytuacji opiekuna, który dobrowolnie decyduje się nie wykonywać pracy zarobkowej, jak i w relacji do osoby wymagającej opieki z uwagi na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Taki sposób oceny mechanizmu przewidzianego w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 69 Konstytucji. Pomoc, o której mowa w tym przepisie konstytucyjnym, ma być adresowana do osób niepełnosprawnych. Z tego powodu badanie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do konkretnego świadczenia powinno odnosić się zawsze do sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się osoba niepełnosprawna. Specjalny zasiłek opiekuńczy, który stanowi formę pomocy udzielanej takim osobom, nie może być oceniany wyłącznie w odniesieniu do osoby opiekuna. Przyznanie tego przysporzenia musi poprzedzać analiza sytuacji majątkowej w obrębie tej grupy osób, które są faktycznie zaangażowane w sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a tym samym dysponują określonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Skoro specjalny zasiłek opiekuńczy jest przysporzeniem finansowym, toteż racjonalne jest, że ocena zasadności jego przyznania uzależniona jest od sytuacji finansowej beneficjenta, określanej za pomocą kryterium dochodowego.

Pomoc udzielana przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym, realizowana w kontekście zadań państwa określonych w art. 69 Konstytucji, ma - z założenia - charakter częściowy. Dotyczy to także tej formy pomocy, jaką stanowią świadczenia finansowe. Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem postrzegać właśnie jako formę subsydiarnego wsparcia udzielanego przez państwo pewnej kategorii opiekunów osób niepełnosprawnych. Subsydiarny charakter świadczeń rodzinnych, w tym także świadczeń opiekuńczych, podkreślał również Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyroki z: 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109, cz. III, pkt 4.3; 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137, cz. III, pkt 3). Ustalenia te, wskazujące na komplementarność roli państwa w sferze przyznawania pomocy finansowej rodzinom, należy odnosić analogicznie do badanego w tej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi element świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawcę (por. art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tym kontekście nie można oczekiwać - powołując się także na brzmienie art. 69 Konstytucji - że wsparcie finansowe przyznawane przez państwo zostanie ukształtowane w taki sposób, aby stało się dla jego beneficjentów podstawowym źródłem zaspokojenia wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dopuszczalne jest zatem posłużenie się przez ustawodawcę przesłankami różnicującymi dostępność tej formy pomocy, co może w efekcie wiązać się z jej ograniczeniem na podstawie kryterium dochodu.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą pomocy przyznawanej przez państwo osobom niepełnosprawnym. Jakkolwiek sposób ukształtowania tego świadczenia wskazuje, że punktem odniesienia ustawodawcy decydującego o przyznaniu pomocy w tym wypadku jest rodzina. Mówiąc konkretniej chodzi tu o rodzinę, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, o czym świadczy jej niski dochód. Przyznanie pomocy właśnie tej grupie beneficjentów, z jednoczesnym pominięciem rodzin o nieco lepszej kondycji finansowej, wpisuje się w kontekst art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem prawo do szczególnej pomocy władz publicznych przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nawiązując do wcześniejszej części art. 71 ust. 1 Konstytucji, można powiedzieć, że państwo powinno - jako istotny kierunek swoich działań w sferze społecznej i gospodarczej - uwzględniać dobro każdej rodziny. Szczególnej pomocy należy udzielać rodzinom mającym m.in. trudności materialne (zob. wyrok z 8 lipca 2014 r., sygn. P 33/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 70, cz. III, pkt 8).

Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom legitymującym się niskimi dochodami - zgodnie z limitem wyznaczonym przez ustawodawcę - oznacza ograniczenie prawa do tego świadczenia tylko dla tych, którzy - w ocenie ustawodawcy - znajdują się w trudnej sytuacji i szczególnie potrzebują wsparcia. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby się wiązać z akceptacją tezy, że wsparcie finansowe pochodzące z budżetu państwa powinno przysługiwać wszystkim, którzy zrezygnowali z pracy zawodowej i opiekują się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi, niezależnie od ich statusu materialnego. Brak jest jednak ustrojowego uzasadnienia takiego stanowiska na poziomie konstytucyjnym. Mając to na uwadze Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że ograniczenie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy zgodnie z kryterium dochodu jest niesprawiedliwe i nosi znamiona przypadkowości.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie to - mimo że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych - ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Odpowiada również treści art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej.

Istotnym argumentem wskazującym na dopuszczalność posłużenia się wyjątkiem od zasady równego traktowania było dążenie do racjonalizacji wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że wprowadzanie unormowań będących elementem zabezpieczenia społecznego powinno uwzględniać kondycję finansów publicznych. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia gwarancji konstytucyjnych nie może być rozumiany jako nakaz maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń (zob. wyroki z: 29 maja 2012 r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 53, cz. III, pkt 5.2.7; 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, cz. III, pkt 4.3.8; 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14, cz. III, pkt 2 oraz wyrok o sygn. P 33/13, cz. III, pkt 8).

Wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443

Standard: 2129 (pełna treść orzeczenia)