Bezpłatność nauczania

Konieczne staje się przede wszystkim ustalenie, co oznacza prawo do bezpłatnej nauki w szkole publicznej ustanowione w art. 70 ust. 2 Konstytucji w zestawieniu z wyraźnie określonym w tym przepisie wyjątkiem w odniesieniu do wyższych szkół publicznych, dopuszczającym wprowadzenie w drodze ustawowej możliwości odpłatności za świadczenie niektórych usług edukacyjnych. Wstępna ocena, która nasuwa się na tle analizowanej formuły konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że wyjątkowy charakter odpłatności za niektóre usługi edukacyjne przejawiać się może w dwóch aspektach:

1) w aspekcie ilościowym - bezpłatne nauczanie, stanowiąc zasadę konstytucyjnie gwarantowaną, musi jako takie pozostawać w publicznej szkole wyższej podstawową (dominującą) formą kształcenia studentów (nie można wszak sensownie mówić o zasadzie, jeśli naruszone byłyby w istotnym stopniu proporcje pomiędzy studiującymi w formule nieodpłatnej i odpłatnej, na niekorzyść tych pierwszych),

2) w aspekcie przedmiotowym - wyjątkowość odpłatności za niektóre świadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowała ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów kształcenia w szkole wyższej (określonych zajęć lub typów studiów), nie może więc polegać na wprowadzeniu odpłatności w ramach wszystkich istniejących typów studiów w szkole wyższej, choćby kwotowo zminimalizowanej i równo rozłożonej na wszystkie kategorie studentów.

Gwarancja bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej ustanowiona przez omawiany przepis konstytucyjny nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Interpretacja art. 70 ust. 2 Konstytucji nie może więc prowadzić do wniosku, że stwarza on swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia możliwości bezpłatnej nauki każdej osobie, która spełnia formalne warunki do studiowania w szkole wyższej (dysponuje świadectwem maturalnym i wyraża zamiar podjęcia studiów). Tego rodzaju podejście opierałoby się na całkowicie fikcyjnym i niemożliwym do realizacji założeniu (nawet w krajach o znacznie wyższym poziomie dochodu narodowego), które musiałoby prowadzić do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych, mających na celu ochronę finansów publicznych państwa, a określających sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, dopuszczalne granice długu publicznego czy zasady samodzielnego kształtowania wydatków budżetu państwa. Wykładnia analizowanego przepisu konstytucyjnego nie może więc abstrahować od ochrony innych zasad i wartości wskazanych bezpośrednio przez samą Konstytucję. Dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej musi być więc z natury rzeczy limitowany i uwzględniać realne możliwości wyznaczane stanem finansów publicznych państwa. Określenie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia należy do sfery kompetencji organów szkoły wyższej, co wynika z konstytucyjnie potwierdzonej zasady autonomii szkoły wyższej (art. 70 ust. 5).

Autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do liczby studentów przyjmowanych na studia prowadzone w trybie podstawowym i innym muszą jednak uwzględniać funkcje oraz cele szkoły, jako instytucji publicznej, ustalone bezpośrednio w samej Konstytucji, a zwłaszcza w zakresie ustanowionej przez nią gwarancji bezpłatnej nauki. Zadania szkoły wyższej w tym zakresie są wyznaczane przede wszystkim przez wielkość środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły oraz istniejące możliwości prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo-dydaktyczną, wykształconą dla potrzeb tej uczelni. Czynniki te determinują podstawowe funkcje publicznej szkoły wyższej związane z zapewnieniem bezpłatnej nauki. Odpłatność za niektóre świadczenia (usługi) edukacyjne nie może w żadnym wypadku obejmować tej sfery działalności dydaktycznej publicznej szkoły wyższej, która znajduje pełne pokrycie w udostępnionych szkole środkach publicznych. Stwierdzenia te prowadzą do wniosku, że szkoła wyższa, określając zasady rekrutacji i liczbę przyjmowanych studentów, nie może dowolnie kształtować proporcji pomiędzy studiującymi w trybie nieodpłatnym i odpłatnym. Jest więc również oczywiste, że publiczna szkoła wyższa nie może kształtować liczby studiujących w trybie nieodpłatnym poniżej poziomu wyznaczonego przez wielkość udostępnionych szkole środków publicznych.

Zasada bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej nie może być interpretowana jako zamykająca definitywnie możliwość prowadzenia studiów w innym trybie (za odpłatnością). Zasada ta określa tryb podstawowy studiów w szkole wyższej oraz proporcje studiujących w poszczególnych trybach, z uwzględnieniem obowiązków szkoły wyższej, które są determinowane wielkością środków publicznych. Przyjęcie innej interpretacji, uniemożliwiającej uruchomienie studiów w trybie odpłatnym, pomimo istniejących możliwości organizacyjnych i kadrowych szkoły, a przede wszystkim pomimo występowania ogromnych, nadal niezaspokojonych potrzeb w dziedzinie dostępu do wykształcenia na poziomie wyższym, musiałoby prowadzić do kolizji z innymi gwarancjami konstytucyjnymi, które nakładają na władze publiczne obowiązek tworzenia odpowiednich warunków zaspokojenia tych potrzeb. Naruszałoby w konsekwencji gwarantowane w Konstytucji prawo do nauki (art. 70 ust. 1), jak również konstytucyjny nakaz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia wyrażony w jej art. 70 ust. 4.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości, zważywszy na szczególny status szkół publicznych, że to przede wszystkim za ich pośrednictwem władza publiczna powinna urzeczywistniać wskazane zasady równości i powszechności w dostępie do studiów. Publiczne szkoły wyższe mają w konsekwencji nie tylko prawo, ale i obowiązek realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia przez wszelkie formy studiów, zarówno za pośrednictwem podstawowych studiów nieodpłatnych, jak i innych rodzajów studiów. Studia odpłatne w państwowych szkołach wyższych są więc również wyrazem realizacji przez te szkoły obowiązku władzy publicznej zapewnienia dostępu do wykształcenia wyższego.

Regulacja zaskarżona w sprawie o sygn. SK 18/99 przewidywała, że jednym ze źródeł uzyskiwania środków finansowych uczelni są opłaty za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych. Treść tego przepisu wskazywała na to, że wyższe szkoły publiczne są upoważnione m.in. do pobierania opłat za studia wieczorowe, zaoczne i eksternistyczne. Analizowana norma ustawowa musiałaby być uznana za niezgodną z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 70 ust. 2 Konstytucji, jeśli by przyjąć, że skonstruowane w niej upoważnienie dla szkoły wyższej do wprowadzania opłat za zajęcia dydaktyczne pozostawia w zakreślonym obszarze niczym nieograniczoną swobodę co do skali samego zjawiska, a także co do wysokości ustanawianych opłat. Oznaczałoby to bowiem, że ustalenie zakresu zadań dydaktycznych szkół realizowanych w trybie studiów bezpłatnych albo odpłatnych pozostaje w sferze pełnej arbitralności organów szkoły. Mogłoby też w konsekwencji prowadzić do marginalizowania zakresu dydaktyki świadczonej bezpłatnie, a w rezultacie do odwrócenia relacji pomiędzy tymi zadaniami szkoły, które powinny być realizowane w zgodzie z zasadą bezpłatności, a tymi, które stanowić mogą jedynie dodatkową sferę świadczeń dydaktycznych szkoły wyższej (zajęcia za odpłatnością).

Zasada bezpłatności nauki, wyrażona w art. 70 ust. 2 zdaniu pierwszym ustawy zasadniczej, dotyczy studiowania na uczelniach publicznych niezależnie od tego, czy w danym wypadku jest to pierwszy, drugi czy kolejny kierunek podjęty przez określonego studenta. Z tego względu konieczne stało się ustalenie, czy: zajęcia na pierwszym kierunku studiów stacjonarnych prowadzonych przez uczelnie publiczne, odbywane poza podstawowym i dodatkowym limitem punktów ECTS, oraz studia stacjonarne prowadzone przez uczelnie publiczne w odniesieniu do osób, dla których są one drugim lub kolejnym kierunkiem, mogą zostać uznane za niektóre usługi edukacyjne w rozumieniu art. 70 ust. 2 zdania drugiego ustawy zasadniczej. W obu wypadkach odpowiedź na postawione pytania musi być negatywna, co wynika z analizy rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie o sygn. SK 18/99, w świetle którego wykluczenie możliwości pobierania opłat za studia dzienne, określane obecnie jako studia stacjonarne, pozostaje poza sporem. Studia stacjonarne należą bowiem niewątpliwie do zakresu podstawowej działalności uczelni publicznych, która - zgodnie z Konstytucją - powinna być finansowana przez państwo.

Ogólnie warto przy tym zastrzec, że bezpłatna nauka w publicznych szkołach wyższych jest zasadą, a ustanawianie opłat za niektóre usługi edukacyjne - wyjątkiem. W konsekwencji - zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae - nie wolno rozszerzająco interpretować art. 70 ust. 2 zdania drugiego ustawy zasadniczej. Nieprzekraczalną granicą swobody ustawodawcy w zakresie wprowadzania opłat za rozważane świadczenia są w świetle omawianego przepisu Konstytucji studia stacjonarne, z zastrzeżeniem: 1) usług o charakterze ponadstandardowym czy nadzwyczajnym (np. studia prowadzone w języku obcym - art. 99 ust. 1 pkt 3 p.s.w.), 2) usług uzupełniających w stosunku do danego kierunku studiów, z których skorzystanie nie ma wpływu na spełnienie warunków ukończenia studiów lub uzyskane przez studenta wyniki (np. zajęcia nieobjęte planem studiów - art. 99 ust. 1 pkt 4 p.s.w.), oraz 3) sytuacji zawinionych przez studentów (np. powtarzanie określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce - art. 99 ust. 1 pkt 2 p.s.w.). W wypadku usług edukacyjnych innych niż studia stacjonarne (studiów niestacjonarnych, studiów podyplomowych, kursów dokształcających oraz szkoleń) ustawodawca zachowuje znacznie większe uprawnienia w zakresie wprowadzania opłat.

Należy poza tym zauważyć, że przez niektóre usługi edukacyjne, o których mowa w art. 70 ust. 2 zdaniu drugim Konstytucji, można rozumieć jedynie świadczenia wyróżnione ze względu na ich przedmiot, a nie ze względu na korzystający z nich podmiot. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że zajęcia realizowane przez studenta pierwszego kierunku studiów stacjonarnych poza przyznanym mu limitem punktów ECTS oraz zajęcia realizowane przez studenta drugiego albo kolejnych kierunków studiów stacjonarnych nie stanowią usług w tym znaczeniu. Przedmiotem świadczeń są tu przecież zajęcia organizowane w ramach studiów stacjonarnych, na które równocześnie uczęszczają wszyscy studenci stacjonarni, niezależnie od tego, czy wyczerpali limit punktów ECTS, oraz niezależnie od tego, czy studiują pierwszy, drugi czy też kolejne kierunki. Te same świadczenia nie mogą jednocześnie być i nie być niektórymi usługami edukacyjnymi w rozumieniu ustawy zasadniczej w zależności od charakteru podmiotu będącego ich beneficjentem.

Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do wskazywania konkretnych rozstrzygnięć legislacyjnych, stąd pozostaje jedynie określić nieprzekraczalne granice ingerencji ustawodawczej w prawo do bezpłatnego korzystania z zajęć na studiach stacjonarnych w uczelniach publicznych. W tym kontekście zasadne, a nawet pożądane wydaje się dopuszczenie, przykładowo, następujących rozwiązań:

1) wprowadzenia ograniczeń dotyczących liczby "podejść" do studiów w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku; nie jest bowiem niezbędne, by student mógł wielokrotnie podejmować studia na pierwszym kierunku, gdy nieukończenie takich studiów nastąpiło z przyczyn od niego zależnych; w takim wypadku ustawodawca powinien jednak precyzyjnie uregulować uprawnienie do ponownego podjęcia studiów i do zmiany kierunku studiów w ramach kształcenia na pierwszym kierunku, dopuszczając co najmniej jednokrotne skorzystanie z któregoś z tych uprawnień, przynajmniej wtedy, gdy dana osoba zaliczyła dopiero pierwszy rok studiów; poza tym należałoby wyraźnie przewidzieć prawo do wznowienia przerwanych studiów zarówno na pierwotnym, jak i następnym kierunku; wskazane uprawnienia mogłyby zostać wyłączone jedynie w sytuacji ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni publicznej,

2) ustanowienia wyższych niż w wypadku innych osób wymagań dla studentów kształcących się w ramach uprawnienia do studiowania na drugim kierunku, z zastrzeżeniem, że omawiane wymagania nie prowadziłyby do zakwalifikowania studiów na drugim kierunku jako nagrody za takie czy inne osiągnięcia; w szczególności możliwe byłoby ustalenie, że student drugiego kierunku, chyba że z przyczyn od niego niezależnych nie będzie to możliwe, powinien uzyskać na każdym roku studiów średnią ocen określoną na poziomie zbliżonym do przeciętnego (rozważaną średnią wskazywałyby przepisy powszechnie obowiązujące lub akty wewnętrzne poszczególnych uczelni, wydane na podstawie precyzyjnie sformułowanego upoważnienia) oraz - alternatywnie albo łącznie - powinien pomyślnie ukończyć wybrany kierunek studiów; w razie naruszenia przyjętych zobowiązań student uiszczałby opłatę za ostatni rok studiów albo za wszystkie lata studiów oraz traciłby prawo do ich kontynuowania w formie stacjonarnej (uczelnia publiczna powinna jednak w miarę możliwości zagwarantować możliwość ukończenia studiów w formie niestacjonarnej); poza tym należałoby wyraźnie przewidzieć prawo do wznowienia studiów na drugim kierunku, jeżeli zostały one przerwane z przyczyn niezależnych od studenta,

3) ustanowienia zwiększonych wymagań dla studentów kształcących się w ramach uprawnienia do studiowania na kolejnym kierunku, z zastrzeżeniem, że omawiane wymagania nie prowadziłyby do zakwalifikowania studiów na kolejnym kierunku jako nagrody za takie czy inne osiągnięcia; w szczególności możliwe byłoby ustalenie, że student kolejnego kierunku, chyba że z przyczyn od niego niezależnych nie będzie to możliwe, powinien uzyskać na każdym roku studiów średnią ocen wyższą niż określona na poziomie przeciętnym (rozważaną średnią wskazywałyby przepisy powszechnie obowiązujące lub akty wewnętrzne poszczególnych uczelni wydane na podstawie precyzyjnie sformułowanego upoważnienia) oraz - alternatywnie albo łącznie - powinien pomyślnie ukończyć wybrany kierunek studiów; w razie naruszenia przyjętych zobowiązań student uiszczałby opłatę za ostatni rok studiów albo za wszystkie lata studiów oraz traciłby prawo do ich kontynuowania w formie stacjonarnej (uczelnia publiczna powinna jednak w miarę możliwości zagwarantować możliwość ukończenia studiów w formie niestacjonarnej); poza tym należałoby wyraźnie przewidzieć prawo do wznowienia studiów na kolejnym kierunku, jeżeli zostały one przerwane z przyczyn niezależnych od studenta.

Przedstawione rozwiązania, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, byłyby uzasadnione w kontekście art. 70 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, gdyż ich cel stanowiłoby zwiększenie dostępności do studiów stacjonarnych w uczelni publicznej przez wyeliminowanie sytuacji nieodpowiedzialnego korzystania czy też nadużywania prawa do bezpłatnego studiowania. Studia na drugim kierunku pozostałyby otwarte dla osób gwarantujących osiągnięcie przeciętnych wyników, a studia na kolejnych kierunkach - dla osób gwarantujących osiągnięcie więcej niż przeciętnych wyników, co zapewniłoby, że podjęcie decyzji o rozpoczęciu takich studiów miałoby charakter przemyślany i wiązało się z rzeczywistą chęcią poszerzenia wiedzy i umiejętności, a nie np. z uzyskaniem na dany rok uprawnień do studenckich zniżek komunikacyjnych. Należy jednak podkreślić, że regulacja wprowadzająca wskazane rozwiązania - gdyby ustawodawca zdecydował się na jej ustanowienie - nie powinna powielać błędów legislacyjnych i konstrukcyjnych, którymi obarczone są skarżone przepisy prawne; w szczególności konieczne byłoby rozgraniczenie uprawnienia do studiowania na pierwszym, drugim i kolejnym kierunku.

Trzeba podkreślić, że art. 70 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, dopuszczając świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością, nie wskazuje - inaczej niż utrzymuje wnioskodawca - czy upoważnienie uczelni publicznych do pobierania opłat powinno mieć charakter fakultatywny czy obligatoryjny, a mianowicie, czy przewidując możliwość pobierania rozważanych opłat należy pozostawić uczelniom prawo do zadecydowania o ich wprowadzeniu. Ustawodawca zachowuje w omawianym zakresie znaczną swobodę, a w konsekwencji może przesądzić o obowiązku ich stosowania.

Wyrok TK z dnia 5 czerwca 2014 r., K 35/11, OTK-A 2014/6/61, Dz.U.2014/821

Standard: 2079 (pełna treść orzeczenia)

W wyroku z 8 listopada 2000 r. (sygn. SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258), Trybunał Konstytucyjny obszernie przeanalizował zagadnienie odpłatności za naukę w publicznych szkołach wyższych. Podkreślił, że odpłatność za usługi edukacyjne ma charakter wyjątkowy, co przejawia się w tym, że: "(...) bezpłatne nauczanie, stanowiąc zasadę konstytucyjnie gwarantowaną, musi jako takie pozostawać w publicznej szkole wyższej podstawową (dominującą) formą kształcenia studentów (...) wyjątkowość odpłatności za niektóre świadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowała ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów kształcenia w szkole wyższej (określonych zajęć lub typów studiów), nie może więc polegać na wprowadzeniu odpłatności w ramach wszystkich istniejących typów studiów w szkole wyższej, choćby kwotowo zminimalizowanej i równo rozłożonej na wszystkie kategorie studentów". Trybunał Konstytucyjny podkreślił też, że publiczna szkoła wyższa nie może przekształcać się w zakresie związanym z dydaktyką "w instytucję komercyjną", zauważył jednak, iż gwarancja bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona, bo prowadziłoby to do błędnego wniosku, że Konstytucja stwarza "(...) swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia możliwości bezpłatnej nauki każdej osobie, która spełnia formalne warunki do studiowania w szkole wyższej (dysponuje świadectwem maturalnym i wyraża zamiar podjęcia studiów)". Zasada bezpłatności nauki w publicznej szkole wyższej nie może być interpretowana jako zamykająca definitywnie możliwość prowadzenia studiów w trybie odpłatnym, "(...) określa bowiem tryb podstawowy studiów w szkole wyższej, proporcje studiujących z uwzględnieniem tych obowiązków szkoły wyższej, które są determinowane wielkością środków publicznych". Publiczne szkoły wyższe mają obowiązek realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia poprzez wszelkie formy studiów, zarówno za pośrednictwem podstawowych studiów nieodpłatnych, jak poprzez inne rodzaje studiów. Studia odpłatne w państwowych szkołach wyższych są więc również wyrazem realizacji przez te szkoły obowiązku władzy publicznej zapewnienia dostępu do wykształcenia wyższego.

Wyrok TK z dnia 18 października 2011 r., SK 24/09, OTK-A 2011/8/82, Dz.U.2011/240/1437

Standard: 2080 (pełna treść orzeczenia)