Ochrona lokatorów a prawo własności

W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 podkreślono, że z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika zasada równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Wśród "innych praw majątkowych" należy także wyróżnić prawo najmu lokalu mieszkalnego oraz inne prawa, których przedmiotem jest lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Każde z tych praw, zarówno właścicieli (wynajmujących), jak i najemców, korzysta z ochrony konstytucyjnej, choć niejednakowej. Zwykle dochodzić będzie do kolizji tych dóbr, ale - jak Trybunał stwierdził w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 11/98 (wyrok z 12 stycznia 2000 r. - uproszczeniem byłoby liniowe traktowanie tej kolizji i uznanie, że zapewnienie pewnego stopnia ochrony jednemu z tych dóbr oznaczać musi automatycznie uszczuplenie stopnia ochrony drugiego.

U podstaw wprowadzenia konstrukcji przewidzianej w art. 11 ust. 6 ustawy, podobnie jak w innych postanowieniach ustawowych, których dotyczył wyrok w sprawie o sygn. K 4/05, legło nieuzasadnione przekonanie, że relacja pomiędzy właścicielami wynajmowanych lokali mieszkalnych a lokatorami ma zawsze antagonistyczny charakter, który prowadzi nieuchronnie do tzw. gry o sumie zerowej. W rzeczywistości jednak tak nie musi być, przeciwnie - prawidłowo ukształtowane relacje stron stosunku najmu służą zarówno właścicielom, jak i lokatorom, pod warunkiem że żadna ze stron nie będzie swych praw nadużywać, każdy bowiem jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych (art. 31 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny - jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 - ma pełną świadomość, jak trudne jest wyważenie usprawiedliwionych interesów zarówno właścicieli, jak i najemców oraz stworzenie dla tych relacji najwłaściwszych rozwiązań. Szczególnie w warunkach polskich, w których prawa właścicieli długo nie były respektowane, a przez dziesięciolecia obowiązywała tzw. publiczna gospodarka lokalami, której skutki dotykały i dotykają nie tylko właścicieli, ale obracają się w istocie rzeczy także przeciwko lokatorom.

Sprawą ustawodawcy jest więc - jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 - dążenie do takiego harmonijnego ukształtowania pozycji prawnej właścicieli oraz lokatorów, aby można było mówić raczej o pożądanej komplementarności tych stosunków niż o relacji charakteryzującej się nieuchronnym antagonizmem. Ochrona praw lokatorów nie może następować, tak jak to się działo dotychczas, przede wszystkim kosztem właścicieli, lecz głównie w drodze uruchomienia specjalnych środków publicznych. Obowiązek solidaryzmu społecznego i pomocy słabszym ciąży bowiem na całym społeczeństwie (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wprawdzie prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, to jednak ograniczenie tego prawa nie może naruszać jego istoty, do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa (por. wyrok z 19 grudnia 2002 r., K 33/02).

Kwestionowana przez sąd pytający regulacja charakteryzuje się nałożeniem na właściciela ograniczeń w istocie uniemożliwiających korzystanie z przysługującego mu prawa. W myśl tej regulacji koszty realizacji obowiązku zapewnienia lokatorom ochrony ponoszą prywatni właściciele budynków, co - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 33/05 - nie jest konstytucyjnie konieczne. Przewidziana w kwestionowanym przez sąd pytający przepisie kara ustawowa ma służyć jedynie interesom lokatora, który zostaje w ten sposób uprzywilejowany przez prawo. Kara została przez ustawodawcę skonstruowana arbitralnie, na stosunkowo wysokim poziomie, w sposób niesprawiedliwie dolegliwy dla właściciela.

Kwestionowany przepis ma charakter sankcji, której celem jest zapewnienie skuteczności rozwiązania mającego chronić prawa lokatorów i przeciwdziałać nieuczciwym praktykom rynkowym. Konstrukcja kwestionowanego przepisu zakłada, że to właściciel ma ponosić koszty realizacji polityki państwa w dziedzinie ochrony lokatorów, a zatem pośrednio ma on zaspokajać potrzeby mieszkaniowe.

Ukształtowana w ostatnich latach linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego sprowadza się do zakwestionowania nadmiernej regulacji w dziedzinie gospodarki mieszkaniowej i przerzucania w ten sposób części kosztów rozwiązywania problemów polityki mieszkaniowej na właścicieli.

Ograniczanie dysponowania własnością, związane z wprowadzeniem w roku 1945 w Polsce publicznej gospodarki lokalami, stanowi jedną z przyczyn trudności w dziedzinie mieszkalnictwa. Na władzach publicznych, z mocy art. 75 ust. 1 Konstytucji, ciąży obowiązek wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego właściciele mieszkań nie mogą ponosić kosztów realizacji polityki społecznej władz publicznych, a polityka tych władz nie może prowadzić do swoistej zmiany roli instytucji prawnych przez poddawanie stosunków cywilnoprawnych ograniczeniom charakterystycznym dla prawa administracyjnego.

Wyrok TK z dnia 9 lipca 2007 r., P 30/06

Standard: 2028 (pełna treść orzeczenia)